现行招投标管理制度问题分析——兼论政府采购制度的科学发展对策（上）

   

　　编者按：打造高效的、廉洁的政府是贯彻落实科学发展观的基本要求之一。然而，长期以来招投标活动不断暴露出的种种弊端说明，政府相关部门的管理水平离科学发展观的要求尚有距离。招投标活动为什么问题不断？招投标活动有些什么规律？政府采购制度与招投标管理制度有什么关系？应该如何加强和完善对政府采购和招投标活动的管理？政府采购制度改革与发展能够从招投标管理制度的缺陷和问题中吸取什么样的经验和教训？本文作者从现代经济理论、机制设计理论和制度理论的视角，通过对招投标制度存在问题的研究，提出了科学发展中国政府采购管理制度、创新政府采购监管机制体制的对策。本版分成两期刊出，以飨读者，敬请关注。 

    首先，在规范的对象上，《招标投标法》与《政府采购法》存在交集。从两法的立法宗旨来看，《政府采购法》和《招标投标法》的基本空间关系是并行的。但从法律条文上看，《招标投标法》规范的对象是招投标行为的主体，既包括了民间组织或者个人，也包括了政府机构（政府采购行为的主体），与《政府采购法》的管理范围和所规范的对象——政府采购行为的主体明显存在着交集，这一交集关系客观上使招投标制度兼有公共行政管理的性质。

    其次，我国的招投标市场实践和管理实践客观地证明了招投标管理的公共行政管理性质。一是突出表现在招标代理机构的业务构成上。本文作者针对全国10个省、市、自治区最大招标代理机构（年代理总额分别达30亿元以上）的业务结构进行了专门的调查。调查结果表明，这些最大招标代理机构的业务结构具有高度单一性质，其业务几乎全部由公共部门的招标及采购活动所构成，服务对象几乎100%为政府部门或公共部门，非公共性质的招投标活动基本没有委托现有的招投标机构进行代理；二是表现在非公共性质的招投标活动基本不纳入各行业的招投标监督管理部门的监管范围。尽管《招标投标法》的第1条规定了境内的招投标活动都受其管理，但在目前制度的运行及管理实践中，私营组织或者个人的招投标活动基本未接受或纳入《招标投标法》的规范和管理范围，他们通常只需遵循市场的一般秩序及工商管理法规。因此，招投标活动的管理实质上只针对政府或公共采购交易相关的招投标活动。运行和管理实践说明，现行招投标管理事实上是一项公共行政管理制度。

    再其次，招投标管理制度发展成为一项公共行政管理制度符合我国的经济管理体制改革的趋势和要求。我国经济管理体制改革的指导思想，就是要充分发挥市场机制在优化资源配置上的作用。基于这一指导思想，招投标制度的管理范围应该限定在公共部门的招标活动之内。因为招标是市场交易的一种主要方式，招标交易方式在交易过程中由于具有结构性和规范性强、信息公开程度高的特征，有利于充分发挥市场力量和降低交易双方的交易成本，因而受到市场交易双方的广泛采用。

    根据现代经济学的基本原理，公共领域的非市场特征导致其在公共资源交易活动中市场价格机制失灵，即自主和分散的市场选择方式在配置公共资源活动中会失效。这就决定了政府介入公共资源交易过程（在这里指招投标过程）的必然性。所以，招投标活动中交易主体的公共属性是对招投标过程进行监督管理的逻辑起点。

    那么，作为一项公共行政管理制度的招投标管理制度有什么基本特征呢？

    方法和程序上的强制性与选择决策上的集体多元性是公共招投标活动的主要特征。公共领域市场选择手段的失灵，也就决定了集体选择方式在配置公共资源活动中的重要地位。从现代经济学的原理上说，是市场经济的基本逻辑和招投标管理制度的公共行政管理性质决定了招投标管理制度应具有相应的强制性质与决策机制的集体选择等基本特征。即招投标管理制度的公共行政管理性质，决定了其在公共领域的招投标活动中选择方式的变化，强制性与多元化的集体选择方式取代了自主和分散的市场选择方式。

    长期以来，公共招投标活动尤其是工程招投标活动潜规则盛行，虚假招标和暗箱操作、设租和寻租活动、腐败和浪费现象充斥，这种现状不仅使招投标这种有效的市场交易方式饱受社会的质疑和误解，同时也使得招投标这种有利于提高资源配置效率、节约交易成本的交易方式在市场交易活动中（尤其是公共资源的交易活动）失去其应有的经济价值。

    市场失灵理论、福利经济学、公共选择理论以及新制度经济学等理论学派对政府公共经济活动的腐败和弊端问题进行了大量的研究，尤其是公共选择理论、新制度经济学的契约理论、交易成本理论和产权理论等进行了精辟的研究。各理论学派尽管观点有所不同，但基本的共识是：政府公共的经济活动（如公共的招投标活动和政府采购活动）的腐败和弊端问题本质上就是属于委托代理问题、道德风险问题和机会主义问题。

    上述经济学派一般认为，委托代理问题、道德风险问题和机会主义问题是公共资源交易的特殊性和非市场环境的特征所导致的，是外部不经济性的普遍存在、市场价格机制在公共经济活动无法有效发挥作用、个体理性与社会理性的差异，以及信息不对称等因素和条件的共同作用而产生的。由于这些条件与作用力在公共资源交易活动中是普遍存在的，所以一般可以认为，容易产生道德风险、委托代理问题和机会主义行为是公共领域经济活动的基本规律，也是公共招投标活动的基本规律。

    回到现实中不难发现，首先，现有招标中介服务行业的畸形发展是问题产生的一大原因。

    社会的招标中介代理机构是市场咨询行业的一个组成部分，它是属于市场中的第三产业——服务业。按照市场经济原理，社会的招标中介代理机构要在市场上生存和发展，其服务（产品）必须具有相应的市场价值。

    关于商品的市场价值问题，相关的经济学理论都作了大量的研究。马克思的劳动价值论和西方经济学的价格理论分别从劳动时间与商品（服务）市场价值的关系、供给与需求，以及供求价格这三者的相互关系对商品的市场价值进行了精辟的分析和研究。无论是劳动时间、还是市场价格决定商品的市场价值，体现社会的招标中介代理服务的市场价值最终都要通过市场的需求来体现。所以，如果市场没有需求，那就只能说明这个服务（商品）没有市场价值。从这一观点上说，前面提到的全国的招标代理机构的业务构成几乎全部由公共部门（即非公共部门的出于自愿的交易和实际需求几乎为零）的现状说明，当前的社会招标代理服务的市场价值是值得我们高度质疑的。

    从市场经济的一般原理上说，作为咨询服务机构要成功地供给服务，必须具备一个基本的条件就是成为信息或技术的优势方。从当前招标代理机构向委托方所提供的服务内容来看，基本都是招标文件的编制，甚至是文件范本的简单套用和招标过程的组织等简单的低技术含量的服务，这种服务基本很难使代理机构具有上述信息或技术上的优势。所以，招标代理服务的市场价值低是当前招标代理机构在非公共部门交易和需求几乎为零的真正原因。

    那么，为什么市场价值低的招标代理服务可以在公共服务中成功地实现供给或交易？按照市场选择的基本逻辑可以进一步推断，决定当前招标中介代理服务成功地在公共领域中实现供给或交易的主要因素不是服务的经济价值或追求经济效率的动机等因素，而是其他。公共选择理论研究认为，当生产力或经济效率不能成为一个服务行业的生存与发展的决定因素的时候，这一行业的发展必然是靠设租、寻租等途径来谋求发展。所以，当前政府公共招投标活动备受诟病，与招标中介代理行业的畸形发展有着较直接的关系。

    其次，现行的招投标管理制度缺陷是问题产生的制度根源。

    制度既决定了人与人之间的关系，也限定了人们的选择范围。所以，无论是招投标交易的潜规则盛行，还是虚假招标和暗箱操作、设租和寻租活动、腐败和浪费现象等，在实质上都说明，对于公共招标活动主体来说，现行的招投标管理制度没有形成应有的制约和监督关系。它没有有效地限定公共招标主体的选择范围，因而对消除招投标活动的道德风险问题、委托代理问题和机会主义行为问题是不利的，从而导致招投标管理的制度失灵。

    从现代经济学相关公共经济理论、机制设计理论以及制度理论的观点来说，导致招投标管理制度在制度结构和运行机制层面上失灵的原因主要有以下几个：

    一是招投标管理体制存在障碍。

    最突出的体制障碍是招投标管理的行政监管主体多元化。受部门立法现状和行政管理体制影响，我国招投标管理制度的形成与变迁的模式是属于由下而上的诱致性制度变迁，也就是所谓部门倡导、组织和实施的制度。由于利益的驱使是诱致性制度变迁模式的基本特征，所以，招投标管理制度从一诞生就不可避免地打上部门利益的烙印。

    这种烙印无形中给制度运行与监管和招投标的行政监管主体多元化埋下了伏笔，加上我国的行政管理体制改革与公共招投标管理改革的不同步，最终造就了我国招投标行政监督主体的多元化的格局。如，《中华人民共和国招标投标法》第7条规定，招投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分由国务院规定，国务院则通过《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》将招投标活动的监督管理划归各行业的行政主管部门。这种行政监督主体的多元化格局导致招投标管理出现政出多门、政令不统一、管理边界不清的九龙治水管理现状，导致招投标监督管理中部门职责交叉、缺位越位和管办不分离等种种弊端的出现，降低了招投标管理制度监管功能，最终使招投标活动的道德风险问题、委托代理问题和机会主义行为问题难以消除。尤其是行政监督主体的多元化格局，还导致公共资源招投标交易管理缺少了权威的、统一的管理和统一处置的管理体制和机制。所以，从某种程度上说，招投标活动种种腐败问题与招投标活动的行政监管主体多元化这种行政管理体制上的障碍问题高度相关。

    二是制度的结构与防范招投标交易败德行为的要求相悖。

    基于上述公共招投标交易活动的规律，以及招投标管理制度应具有的基本特征，根据现代经济理论关于防范和消除委托代理问题、道德风险问题和机会主义倾向问题的主要观点，必须通过实施强制性的程序和方法从制度上建立解决问题的基本途径。

    但是，我国的《招标投标法》在程序、方法和组织管理制度层面上所存在的与此相矛盾之处，进一步导致招投标管理制度的失灵。

   《招标投标法》强调并保护了自主自愿为特征的市场交易原则在公共选择中的地位与作用。即招投标管理制度高估了或者说扩大了市场自发行为的理性内涵，主动放弃了公共资源交易对制度的程序和方法上的强制性特征，放弃了政治集体选择中的制约力量。这突出表现在制度的第12条规定，“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。”

    对招标活动的监督程序和方法的安排上缺乏科学性，忽略监督成本因素。具体表现在招投标法规忽视监管时空纬度与监管成本的反向相关关系。制度在招投标活动的组织方法上过度地分散化，客观上扩大了招投标监管的时空纬度，导致在既定的或现有的监管成本条件下无法实现有效监督，程序和方法上的不科学削弱了公共行政管理制度应有的制约与规制功能，扩大了公共招标委托人的选择范围和操作空间，为理性经济人化解制度的规制功能提供了制度便利。

    在组织管理的制度安排上存在逻辑性的缺陷。具体表现为违背集体选择行动的逻辑，简单地用市场活动的组织管理方法替代公共行政活动的组织管理。在制度没有提供解决个体与社会动机差异和激励相容的相应措施前提下，将公共的招标人等同于市场组织中一般的交易主体，并简单地将公共的招标人与中介代理机构的关系、公共的招标人与供应商的关系界定为一般的市场买卖主体间的关系。因而导致市场的雇佣关系替代了社会公共集体选择中所应具有的制衡关系。

    三是制度的激励机制缺失问题突出。

    机制设计理论认为，制度能否实现包括参与约束、激励相容的激励功能，是评价经济机制和制度优劣的主要标准之一。

    参与约束条件强调的是个人基于个人理性和利益诉求，愿意接受制度的规范并合法从事交易活动。而激励相容则鼓励个人理性和集体理性一致，实现集体和个人双赢。机制设计理论的技术路线是通过设计出对应的激励方案，克服严重阻碍社会效率的逆向选择、道德风险和机会主义行为倾向问题，最终达到提高改善整个社会的效率目标。从现行的招投标管理制度内容来看，无论从制度结构上、运行机制上均没有制定专门解决个人理性和集体理性一致的相应方法、程序和机制。

    制度在客观上忽视了社会选择与个体选择之间、不同组织之间目标动机差异。相反，却在没有提供解决不同组织之间、社会选择与个体选择之间的激励相容问题途径的条件下，简单地以个体的选择去替代社会或政府选择。这一点还是从上述第12条规定中就可以看出。另外，作为具有公共管理性质的法规，现行的招投标管理制度的运行机制不完善还表现在缺乏公共代理人激励机制、招投标监管组织奖惩机制等。

    多年来，以布坎南为代表的公共选择理论，以科斯、威廉姆森、阿尔钦、德姆塞茨和张五常等为代表的新制度经济学派，以赫维茨、马斯金和迈尔森为代表的机制设计理论等不同的理论学派，都尝试按各自研究范式和视角就防范和消除委托代理问题、道德风险问题和机会主义倾向问题和弊端进行研究。

    国内学者张维迎、楼继伟和杨灿明等也进行了相关的研究。尽管不同的理论学派在解决问题的观点与路径选择上不尽相同，但都不同程度地强调了监管制度的重要性。尤其是机制设计理论突出强调了加强监管、强制规范的政府手段与激励相容的机制设计是解决外部不经济问题、委托代理问题和机会主义行为问题的基本途径。

 

    名词解释

    败德行为：是指行为主体在介入经济活动时有意识地违背道德原则以求达到自我利润或效用极大化目的。（梁戈敏）
 
    来源：中国财经报