构建整合式一体化采购招标公共服务平台的探讨

  广东省招标投标协会会长、广东省机械设备成套局局长、党组书记  梁彦 
  广东省政府采购中心法人代表、副主任（主持全面工作）   庄少妹

   
    摘  要：本文重点论述利用信息技术，整合招标采购资源应该重点考虑的五个方面:一是应当遵循管办分开、管采分离的法定原则；二是应当充分体现电子化招标采购业务的知识重用；三是应当充分考虑信息技术水平和业务发展的实际状况；四是应当考虑信息平台的开放性，切实促进电子商务应用；五是应当着眼发挥招标采购制度“五个服务”的政策功能作用。在此基础上，本文提出了“整合式、一体化”的建设思路。即：不是由监管部门建设一个垄断性的“业务大集中”平台的方式来解决资源共享问题，而是保留现有招标采购平台，按照“以现有管理体系为基础，不打破原有行政体系”的原则，在“采”和“办”层面对于分散在各个操作机构的招标采购资源进行整合，通过统一的数据接口和编码标准，统一的技术标准等，应用WebService、单点登录、数据交换等技术将分散的平台联通，达到“统一”的目标。同时，通过开放的数据接口，以招标采购为切入点，切实发挥政府在电子商务应用中的示范和带动作用，推动上下游关联企业应用，推动电子商务发展。利用信息技术整合招标采购资源，发挥招标采购制度为自主创新服务、为产业升级服务、为规范市场服务、为调控经济服务以及为廉政建设服务的政策功能作用。
    

    关键字：电子化、招标采购、管办分开、整合、电子商务、政策功能

    随着国内招标采购市场的快速发展，招投标业务量也与日俱增，各地为了提高招投标工作效率，规范招投标操作，增强招投标过程的透明度，纷纷开发了招标采购信息化平台。但平台之间没有建立主动信息关联，信息分散，信息数据封闭，形成一个个“数据孤岛”，没有实现招标采购基础资源共享，招标和采购形成的商品行情信息、供应商信息等基础数据重复录入，不利于发挥规模效应，监管工作难以科学高效，招标采购制度政策功能难以有效发挥。为了解决这些问题，需要对这些分散的招标采购资源进行整合。关于整合招标采购资源的问题，提出如下几点思考：
一、 应当遵循管办分开、管采分离的法定原则
《招标投标法》第十四条规定：招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系，明确了“管办分开”原则。《政府采购法》第十三条规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。第六十条规定：政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知（国办发[2003]74号）中指出：政府采购管理职能与执行职能分离，机构分别设置，是建立政府采购制度的客观要求。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》关于深化政府采购制度改革中明确提出要严格实行“管采分离”。按照法定“管办分开”、“管采分离”原则，“管”，指的是招投标工作的发展改革部门、行政主管部门、行政监督部门和政府采购工作的监督管理部门、监察机关、审计机关等（统称监管部门）；“采”和 “办”具体就是指法定的集中采购机构、社会招标采购代理机构，还有各单位、各部门自行成立的操作机构（统称操作机构）。
因此，利用信息技术整合招标采购资源，也同样应当依法遵循管办分开、管采分离的原则。在信息化平台建设和规划时，应该确保“管”、“办”或“采”的职责清晰、符合法理，达到管和办、管和采相互制约、相互制衡、相互协调、相互配合的机制要求。
二、 应当充分体现电子化招标采购业务的知识重用
随着信息化技术和网络基础设施的发展，各操作机构纷纷为实现招标投标和政府采购活动全流程电子化进行探索，努力建设适应自身业务发展的电子化招标采购操作平台。这些操作平台在加强内部管理，提高自身工作效率及实现采购过程“公开、公平、公正”等方面取得一定效果。就广东而言，稳定运行的采购执行平台，省本级的广东省电子化政府采购执行平台三年来积累了商品行情库30000多条，电子合同15000多个，电子化规模增长30%。此外，还有珠海、深圳、广州、中山、江门等，顺德、南海等区也正在建设之中。珠海市自2002年以来，电子化规模38.9亿元，项目数78,814个；深圳采购平台有供应商11780家。2002年至今，平均每年电子化采购项目13135宗，规模6.5亿元。全省政府采购规模2004年为226亿元，2007年为525亿元，年均增长率达23%。就全国而言，目前电子化招标采购水平较高的有广东、北京、江苏、浙江等。这些先后运行起来的操作平台，都是在长期运行的过程中逐渐完善起来的，且伴随系统运行，积累了大量的业务数据，操作机构在平台运作过程中也积累了丰富的电子化招标采购经验。
因此，全国、各省在考虑利用信息技术整合招标采购资源时，应当考虑各地信息化发展不平衡的现状，允许先进的地方先行先试，通过统一的数据接口和编码标准，统一的技术规范、统一业务流程等来实现招标采购资源整合。而不是“废弃”这些已经成熟应用操作平台，“一刀切”地考虑由监督管理部门来建设一个垄断性的“业务大集中”平台，替代已经成熟应用的各个操作机构的操作平台。

三、 应当充分考虑信息技术水平和业务发展的实际状况
招标采购业务涉及部门和行业广、项目数量庞大、业务流程复杂。将全国或全省所有招标采购业务放在一个“业务大集中”的统一平台运行，一旦出现网络堵塞，或者出现系统故障，招标采购活动当事人错过参与招标采购活动的法定时效，必将造成不可估量的损失和纠纷，如同“将所有鸡蛋放到一个篮子里”的风险。此外，作为“办”和“采”一方的操作机构在招标采购活动中直接面向采购人、供应商、监管部门等各方的窗口单位，在实际工作中遇到的问题需要及时在信息系统中做出调整和完善。如果全国或者全省“一刀切”，只用一套系统来建立一个垄断性平台，将会面临众多代理机构之间众口难调而难以落实的问题，直接影响招标采购的服务质量。同时，这种做法也无形中将信息化水平先进和落后地方强行拉到一个水平线，大大限制了在招标采购电子化方面有先进经验的地市的探索和创新，不利于招标采购电子化工作的持续改进。
因此，全国和各省的招标采购资源整合，要充分考虑技术的可行性和系统的性能，确保电子化招标采购业务实施过程的法定时效，避免因为技术问题而出现政策性风险。同时，要充分考虑当前的业务发展不平衡的现状，允许招标采购业务和信息化水平较高的地方先行先试。
四、 应当考虑信息平台的开放性，切实促进电子商务应用
国家《电子商务发展“十一五”规划》提出“要积极推进政府采购电子商务应用。各级政府要积极运用电子商务平台进行政府采购，切实发挥政府在电子商务应用中的示范和带动作用。”对此，各省市也相应制订了实施意见，如广东省委办公厅《关于加强信息技术和互联网应用建设数字广东的意见》就提出了“加快建设政府网上采购业务系统，逐步形成统一的政府采购电子商务平台。推动骨干企业开展电子化采购和销售，引导上下游关联企业深化电子商务应用”的要求。以招标采购为切入点，带动物流服务，完成从单纯的采购服务向全方位采购物流服务的转变，从而促进信息流、资金流和物流一体化的电子商务应用。
因此，招标采购信息资源整合，应当充分考虑技术和应用的开放性，实现采购单位、供应商、银行、财政、税务、工商和监管机构之间的信息共享和业务协同，营造公开透明、规范有序、安全高效的电子商务氛围，发挥政府部门在电子商务应用中的示范带动作用。

五、 应当着眼于发挥招标采购制度“五个服务”功能作用。
实施招标采购制度，有利于实现国家政策目标。就政府采购而言，目前世界上许多国家政府采购的资金，约占GDP的10%~15%或财政支出的30%。去年我国的GDP是30万亿元，按此比例推算，我国政府采购规模非常可观。规模如此巨大的招标采购规模也必然会对社会经济运行和发展产生直接的影响。积极发挥招标采购政策功能作用是现阶段的迫切需要。特别在当前积极应对金融危机的过程中，国家和我省都出台了一系列扩大内需的政策措施，国家推出规模达4万亿人民币的巨额经济刺激计划，发挥招标采购的政策功能作用具有特殊意义。
1．促进自主创新，推动中小企业发展。出台自主创新产品的认定标准、评价体系和创新产品目录，利用政府采购和招投标制度，对自主创新产品进行首购、订购、优先采购，结合资金扶持、税收激励等政策工具的综合运用，使自主创新产品、中小企业得到更有力的支持。
2．优化产业结构，促进产业升级。政府可以利用采购支出的乘数效应，通过对重点行业的发展给予直接的刺激和支持，促进产业结构升级；通过加大采购高新技术产品的力度，促使企业技术创新，产品升级换代，促使传统产业进行技术改造。
3．调节经济总量，拉动内需。不断扩大采购和招投标规模，通过集中和批量采购、通过对品种的选择、对频率和时机的把握，再配合财政政策和货币政策，刺激引导社会消费，可使社会总需求成倍增长，促进国内需求，对国民经济起到调节杠杆作用。
4．优先购买国货，保护民族产业。加入世贸组织以后，我们应对世界开放的大市场，对各国企业实施国民待遇，就不能像过去那样采用行政手段要求采购本国货物和劳务，但政府可以就资金的使用提出要求。我国目前已经启动加入世贸组织《政府采购协议》的谈判，要抢抓机遇，利用政府采购市场还没有对外开放的机会，大量购买国货，扶持民族产业发展。
5．源头治腐，促进廉政建设。采购和招标制度的核心内容之一就是充分引入竞争机制，通过公开招标方式进行“阳光下的交易”，在整个采购和招标过程坚持公开、公平、公正的原则，使政府采购和招投标活动就像“玻璃缸里的鱼”一样透明可见，防止“暗箱操作”和“权力寻租”。
因此，利用信息技术，整合招标采购资源，应当着眼于招标采购政策功能的有效发挥，成为招标采购制度为自主创新服务、为产业升级服务、为规范市场服务、为调控经济服务以及为廉政建设服务的有力抓手。

六、 “整合式、一体化”的建设思路体现创新，值得实践
随着近年来技术的不断进步和完善，要消除信息孤岛，实现全国、省内招标采购资源的整合，达到统一监管、资源共享、一站式服务、规模效应等目标，完全可以在保留现有招标采购平台，按照“以现有管理体系为基础，不打破原有行政体系”的原则，由监督管理部门建设监督管理平台，然后在“采”和“办”层面对于分散在各个操作机构的招标采购资源进行整合，通过统一的数据接口和编码标准，统一的技术标准等，应用WebService、单点登录、数据交换等技术将分散的平台联通。这里称这种思路为“整合式、一体化”的建设思路。中国电子口岸就是这种思路的成功实践。中国电子口岸充分运用现代信息技术，将外经贸、海关、工商、税务、外汇、运输等涉及口岸行政管理和执法的进出口业务信息流、资金流、货物流的电子底帐数据，集中存放在一个公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机平台上实现数据共享和数据交换，使口岸行政管理和执法部门可以进行跨部门、跨行业的数据交换和联网数据核查，企业可以在网上办理报关、报仓、结付汇核销、出口退税等各种进出口业务。

这种建设思路，有以下好处：
1、法理清晰。“整合式、一体化”的思路，管、办、采的职责清晰，完全遵循“管办分开、管采分离”原则。
2、技术成熟。“整合式、一体化”思路中涉及的核心技术如单点登录、数据交换中心等，在电子政务、银行、电信等行业经过多年实践检验，不存在技术风险。
3、减少风险。“整合式、一体化”的思路，各个节点只要保证本身的数据安全和数据传输安全即可，某个节点发生故障或者安全事故，不会对整个系统造成致命的影响。
4、稳妥推进。电子化招标采购业务的顺利推进，有个长期的数据积累和系统完善的过程，难以一蹴而就。采用这种思路，达到统一监管的同时也将前期电子化招标采购平台的投入以及平台产生的资源数据有效地进行电子化招标采购知识重用，有利于电子化招标采购的可持续发展。
5、开放性好。按照“整合式、一体化”的建设，通过开放、标准的技术接口，以采购和招标项目应用为切入点，可以和综合评标专家库互联互通，通过项目评审结果档案记载，为加强对入库专家的评价提供依据。建立供应商招标后合同履行情况档案，与企业信用库互联互通，协助信用预警、监督和失信惩戒体系的建设。与第三方或第四方物流服务对接，鼓励企业建立标准化的信息开放系统，实现价值链的全面优化和产业链信息流通共享，推动骨干企业开展电子化采购和销售，引导上下游关联企业深化电子商务应用。



参考资料
1.中华人民共和国招标投标法，1999.8.30
2.中华人民共和国政府采购法，2003.1.1
3. 国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知（国办发【2003】74号），2003.3.18
4.《中共中央建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》
5. 吴勇毅，电子化招投标之困与破，计算机世界报，第26期36-37
6. 北京市2008年至2009年招投标行政监督工作计划，2008.7.29
7. 发展改革委有关负责人就《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》答记者问，国家发改委网站，2008.4.17
8. 我国物流信息化的现状和发展, 中国物流招标网,2006.12.19