招标采购电子化的模式和标准化问题
招标采购电子化的模式和标准化问题
中国标准化协会常务理事 平庆忠
北京市园林局园林绿化服务中心市场办主任 马占祯
【摘要】本文基于北京市园林有形市场采购招标电子化的实践，分析了招标采购电子化的模式和标准化问题，并提出了两项建议。
【关键词】招标采购电子化模式；标准化；建议
随着信息化的迅速发展，特别是互联网的快速发展，在招标采购中采用信息技术和网络技术，促进招标采购的公开公平公正诚实信用，提高招标采购的服务水平，已经成为招标采购服务行业的共识。从2005年开始，中国标准化协会电子签名标准化推进委员会与北京市园林局园林绿化服务中心合作，建立了北京市园林有形市场管理系统（简称BYS系统）,进行了通过互联网进行招标采购电子化的尝试。该系统从2006年底正式投入运行，现已成功运行两年多，受到了招标单位、招标代理机构和投标人的好评,并获得了2008年北京市园林绿化科技进步一等奖。在此期间，国务院发展研究中心.国家行政学院和北京市有关领导多次光临指导，提出了许多宝贵意见，使系统逐步趋于完善。在三年多的项目开发和运行过程中，我们对招标采购电子化过程中的许多问题感触良多。限于篇幅，在本文中仅就招标采购电子化的模式和标准化问题做一浅析。
一、对招标采购电子化的基本认识
简单地说，招标采购电子化，就是在招标采购过程中充分利用现代电子信息技术，提高招标采购的规范化程度，增强招标采购过程的科学性和专业性，更好地为国民经济发展服务。按理说国内其他行业的电子化信息化建设已有二十多年时间，在此期间已经积累了许多宝贵的经验和教训，可资招标采购电子化工作的借鉴，招标采购电子化不应当是一个难题。但是，仔细分析，我们就可以发现招标投标行业与其他行业的电子化信息化建设有很大不同，不认清这种不同，所谓招标采购电子化就仅仅是一种讨论的话题，而无法在实际上真正支撑行业发展。
根据《中华人民共和国投标招标法》及相关法律法规，招标人是招标采购的主体。招标采购工作可以招标人自行组织，也可以委托招标代理机构进行。投标人分布在全国甚至全球。招标采购行业的这种特殊的机制决定了招标采购电子化面临着如下三个难题：
第一，招标采购服务机构业务的不确定性与招标采购电子化所需的业务确定性的矛盾
按照《招标投标法》第十二条和《工程建设项目自行招标试行办法》，招标人自行办理招标事宜的唯一资格条件是，应当具有编制招标文件和组织评标的能力并将此资格能力解释为法人资格，技术力量，三名招标业务能力。因此，按此规定成立的自行招标机构只能是为自己服务的，是临时性的。这样的招标采购工作机构，很难有动力实行招标采购电子化。
除了自行招标采购外，目前全国已有上千家招标代理机构，这是招标采购行业的主要力量。根据有关资料分析，普遍存在低水平扩张和恶性竞争，业务来源不确定，自身专业素质和服务技术含量低等问题[1]。因而除少数有一定规模有稳定业务的招标代理机构外，相当一部分招标代理机构都面临着自身业务的不确定性与招标采购电子化的要求的业务确定性稳定性的矛盾。
第二，招标采购服务机构的收益水平与招标采购电子化所需投资规模的矛盾
招标采购服务的特点，就是为招标人和投标人提供程序化服务。在一般情况下，招标采购服务机构不必去研究和了解所有潜在的投标人，在招标过程中，完全凭借专家和业务人员的智力力去判断投标人的各种情况和管理招标工作的进程。而招标采购电子化则不同，它必须在研究招标采购过程中的所有可能出现的情况的基础上，制定确定的工作流程和业务处理规则，因而招标采购电子化中对不确定的投标人的知识就成为一项最重要的工作，这包括对投标人的资质管理系统的建立、项目经理信息管理、各种证件的远程提交、自动判别等。在面对一个不确定的群体时，这些工作都是很难进行的，每项工作都需要很大的投资，而即使某些招标代理机构进行了这些投资，也无法保证经济上的合理性。
第三，招标采购服务机构的局限性与招标采购电子化所需的综合协调能力的矛盾
除了投资问题以外，招标采购电子化潜在投标人的信息问题的解决还需要相关部门的协调，例如，不同部门都对项目经理有一套认证管理机制，但这些信息又分属于不同行业管理部门。不同行业对投标人的资质认定也不一样。这些在实际中司空见惯并且很易解决的问题，在电子化信息化的系统设计时就变得非常困难，非一般的招标代理机构所能解决。
招标采购业务的特点和上述三个矛盾的存在，决定了招标采购电子化不能照搬其他行业以企业为基础的电子化信息化发展模式。招标采购行业的电子化必须是以行业为基础的，基于行业建立全行业的电子化信息化基础设施，为招标采购服务机构提供基础的普遍的行业工作平台，并在基础设施和平台建设的过程中逐步形成监督管理机制。
二、以行业为基础的招标采购电子化模式
以行业为基础的招标采购电子化模式的要点是：1、依托有形市场建立招标采购电子化平台。2、依托社会资源建立和完善投标人基础信息。3、通过技术手段完善市场监督和宏观管理。
早在2002年，国务院办公厅就转发了《建设部国家计委监察部关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》，明确规定了应当进场交易的项目范围，有形建筑市场的机构性质，功能以及监管和运行规则。实践证明，设立有形建筑市场是我国建设工程领域的一次有益尝试，这项措施对于增进建设工程交易透明度，加强对建设工程交易活动的监督管理，从源头上预防工程建设领域的腐败行为，具有重要作用。尽管有形市场的发展过程中还存在一些问题，但通过有形市场进行集中交易、集中监管的管理思路是明确的[2]。因此，在建立招标采购电子化系统时，依托有形市场，与有形市场一体化就成为必然选择。招标采购电子化实质上就是有形市场的电子化。通过电子化，使有形市场更加规范，更加公开公平公正。在这样一个电子化平台形成之后，无论是招标代理还是自主招标，都可以利用这个平台开展业务。这样，就有效地解决了单一招标采购服务机构的业务的不确定性与招标采购电子化所需的业务确定性的矛盾。同时，由于依托有形市场建立的招标采购电子化平台，具有行业特点，平台也能够根据行业的实际情况，进行基础建设，如建立行业招标代理的会员制服务系统，专家服务系统以及安全管理系统等，使招标采购工作积累更多的专业资源，使得招标采购电子化成为一项具有独特专业知识，独特业务内容和工作技术的业务领域，因而能够吸引有关部门和机构对其进行投资获得回报，有效解决了招标采购电子化的投资问题。
在此基础上，招标采购电子化所需解决的问题就是基础信息的电子化问题。这些基础信息主要包括在全国范围内解决投标人资质信息的电子化问题，解决招标人招标代理人和投标人的信用体系建设的问题，以及招标采购电子化的业务规则和规范等关系到行业发展的重大技术制度等问题。这些问题的解决在目前我国体制情况下，需要强有力的综合协调能力，非某一平台所能独立解决。只有依靠像中国招标投标协会这样的行业组织发挥作用，与国家主管部门共同协调才能解决。
最后，招标采购的电子化在一定程度上把监督管理问题技术化了。通过合理的流程设计，规则设计，接口设计，可以在最大限度上落实公开公平公正和诚实信用的原则，增大违规成本，减少监督难度，及时获得市场运行信息，保证监督及时到位，实现通过技术手段完善市场监督和宏观管理。
北京市园林局园林有形市场招标采购电子化平台的建设和运行成功充分证明，这种方法不仅能够化解招标采购电子化中的三个矛盾，同时也为招标人，投标人，招标代理机构提供了一个公开公平公正的平台，促进了招标采购中的诚信体系建设，提升了监督能力。
三、招标采购电子化中的几个标准化问题
以行业为基础进行电子化信息化建设，在我国和世界上都有许多成功的实践，也是当今世界信息化发展的趋势。在行业电子化信息化发展过程中，标准化是核心内容。标准化战略已成为行业信息化发展中的核心战略。在发达国家，随着计算机和信息领域模块化技术的发展，以模块为基础的标准化，成为行业管理和发展的基础[3]。这种基于模块化的行业管理的核心内容是：基于行业发展建设基础设施，基于基础设施和核心技术实施制订设计规则，在设计规则指导下充分发挥各模块的自主性和创造精神，形成既集中又分散的充满活力的行业机制。在这其中，所谓设计规则就是一套标准体系。
在上述机制下，招标采购电子化中至少有如下几个标准化问题：
第一、招标采购电子化流程模型标准化
《招标投标法》在本质上是程序法。招标投标就是通过其程序的合法性科学性可靠性来保证招标采供的公正公平。因此一个电子化的招标采购系统中必须有科学可靠的流程模型作保证。流程模型是行业相关专家科学研究的重要成果，是行业公认的标准模型。在一定意义上，这种流程模型保证了法律和相关法规的落实，是行业电子化管理的基础，也是行业电子化发展的纲要。
按招标采购方式划分，交易流程有邀请招标采购流程和公开招标采购两种类型，公开招标采购流程中又有资格预审的和资格后审的流程区别；按中标方式的不同评标流程分为经评审的最低价、综合评分两种类型；按备案方式的不同备案流程分为过程中备案、一次性备案两种类型。招标采购流程的标准化就是将流程电子化固化实现程序不可改变的刚性化制约管理，防止过程中的人为因素和运作，同时也便于政府监督管理部门的深化监督。
电子化是系统的技术制约，标准化流程是制度化制约，两者的结合就形成了交易主体、监督、管理三位一体的招标采购机制。这个流程机制的作用，正如业界一位资深人士所言：你可以运作一位专家，不可能运作所有专家；你可以运作所有专家，你不可能改变这个流程机制。
第二、从业人员岗位职责的标准化
流程的标准化必然带来从业人员岗位职责的标准化。标准化的流程固化于招标采购电子系统中以后，工作人员的操作要标准，操作有规范，不标准不规范系统就有提示和正确导向。如，系统按设定条件自动抽取评标专家并完成后，系统自动锁定，评标前15分钟自动解密，两位授权持密钥人员才能打开打印抽取结果名单。又如，项目经理是中标条件的重要因素，投标企业在系统中报名时，当在点选本企业的注册人员时，自动与资质管理部门数据库对照在位状态，如果没有锁定或具备条件则报名显示成功，否则将告知状态和如何调整注册。这些如果是人工操作则可人为确定。电子化标准化与职责规范的统一，形成了铁面无私的“一夫当关”。
第三、电子文件标准化
招标采购电子化，依赖于招标采购过程中文件的电子化和标准化。电子文件标准化是招标采购电子化中的最重要的基础建设。去年公布并实施的《标准施工企业招标投标文件》是这一基础建设的可靠成果[4]。但招标投标文件中的其他文件如企业资质证明，项目经理资格证书等，都面临着文件电子化和标准化难题。这些文件是各级部门在工作中长期形成的，转化成电子文件本身是难题，而在收到电子文件后如何判断和识别又是更大的难题。在我国二十多年来的信息化建设中，许多部门都对此进行过深入探讨。通过标准化的方法，对招标采购中的电子文件进行标准化处理，不仅是招标采购行业电子化建设的必须，而且是一件对国家信息化建设的贡献。
第四、软件接口标准化
由于招标采购电子化平台必须解决前述的三大矛盾，就决定了其必须具有开放性，能够整合其他部门或机构提供的信息服务。而与其它外部系统进行联系的就是其软件接口，软件接口的标准化是目前国际上流行的模块化设计技术的核心，也是解决招标采购电子化三大矛盾的有效手段。据一些行业对近二十年来信息化工作的总结评价，由于在系统建设初期，不同部门和单位开发了一系列不开放的系统，缺乏全局的技术接口标准，导致应用孤岛和数据孤岛，部门内部和部门之间应用互联成本很高。如果说就一般办公系统而言，信息孤岛的形成还不至于对工作有实质性影响的话，对于招标采购电子化平台来说，如果形成了信息孤岛，则意味着失去了其重要应用价值。
第五、数据标准化
一个基于行业建设的招标采购电子化平台，除了能够承担其基础设施功能外，还应当由行业管理和宏观经济管理功能。这些功能的获得除一方面需要独立的软件支持外，还需要在系统建立之初，就完成数据标准化的工作，形成数据标准。有了数据标准的支持，通过招标采购电子化平台，就可以生成动态行业状况信息。这些信息可用来对行业发展现状进行分析，监测，监管。更为重要的总体招标采购的状况还是国家宏观经济发展状况的晴雨表。采购指数历来就是一个国家宏观经济状况的真实指示。在我国，招标采购工作由国家实现管理部门负责，理应对此高度重视。
以上的五个标准化问题构成了招标采购电子化的框架，和设计规则的基础。基于模块化原理和标准化设计规则构建的招标采购电子化平台，在微观上是包括自行招标和代理招标在内的招标采购基础设施，是招标代理企业的工作平台和竞争舞台，同时也是监督管理和行业管理的基础平台。
四、二点建议
第一、 招标采购电子化是一个看似简单而实际上非常复杂的问题。在我国目前情况下，单独的招标代理企业很难自行实现有水平招标采购电子化。招标采购电子化不仅仅是一个技术问题，而是一个涉及到法律，行政管理，技术管理诸方面的综合的系统工程。中国招标投标协会应当充分发挥其行业管理和协调的做用，联合各方面专家对此进行专题深入研究。因此，建议中国招标投标协会牵头在国家有关部门申报专项课题和经费，进行更为充分的研究。
第二、 招标采购电子化促使招标投标行业由传统的以人力资源为主向以技术支持为主转变，大大提高了招投标行业的技术水平和信息化水平。在技术领域，标准化竞争已经成为一个新兴技术行业的立足点。建议中国招标投标协会向国家标准化监督管理委员会申请成立“全国招标采购标准化技术委员会”，使招标采购电子化的研究成果通过标准的方式固定下来，成为指导全国招标采购业务的技术指南。
【参考文献】
【1】李小林. 招标投标存在问题与规范管理. 中国招标投标协会. 2009年1月.
【2】王生铁. 关于修改《中华人民共和国投标招标法》的提案.中国投标招标. 2009年第3期.
【3】李春田. 标准化前沿模块化研究. 中国标准出版社. 2009年1月.
【4】标准文件编制组. 标准施工招标文件. 中国计划出版社. 2007年1月.