推进招投标电子化的思路和设想

         国信招标集团公司副总裁  中国采购与招标网总裁  朱建元

    摘要：在法规、制度、标准等方面缺乏对招投标电子化的支撑和保证，在管理体制方面存在主导不力、多头管理、监管不到位等问题和挑战。推进招投标电子化的根本思路是重塑制度、改革体制、项目拉动、示范推广。在这一过程中，政府主管部门要起主导组织作用，行业协会要起协调作用，骨干招标代理企业要起示范带头作用。加强和改革招投标行业管理体系的建设和领导工作，适时组织实施以监控招投标市场为目标的国家级项目，鼓励和倡导骨干招标代理企业积极使用电子招投标业务平台，是实现我国招投标领域信息化的三大根本举措。
关键词：电子招投标、制度创新、政府主导、项目拉动、企业推动

在《中华人民共和国招标投标法》颁布实施十周年之际，回顾我国公共采购领域尤其是招投标领域电子化的发展现状，有只听雷声响、不见雨点下的感觉。分析目前我国招投标电子化所存在的问题和面临的挑战，制定有效的政策和制度，采取切实可行的措施，才能有效推进我国招投标领域电子化的快速、健康发展。

一、推进招投标电子化实践中面临的主要问题和挑战
    随着互联网技术、计算机技术、通讯技术的融合和发展，特别是安全认证技术的发展，使得传统的招投标业务的电子化、网络化在技术层面上得到基本解决。目前，推进招投标电子化的最大的是招投标有关法规、规定以及标准缺失对电子化、网络化的法律条目，使得电子招投标业务缺少一个有效地法律法规层面上的支撑平台。其次，政府主管部门在主导作用、制度制定、监管方面由于管理体制的制约难以发挥组织和领导作用。

（一）、制度上的缺失导致招投标电子化的难以推进
    制度上对招投标电子化的缺失主要表现在现有法律、法规以及相关标准三个方面。
1、现有法规的不足和缺失分析
（1）、电子商务法律的不完善
    随着互联网产业在我国的迅猛发展，围绕着开设网站、信息发布、网状管理等方面相关制度和法规日趋完善。但以互联网开展电子商务的相关法规还存在明显的不足，极大地制约了我国电子商务的发展。目前，除了相关法律不成系统的一些零星规定外，开展电子商务的最基本的法律就是全国人大2005年颁布实施的《电子签名法》，同时全国人大常务委员会法制工作委员会也组织编写了《中华人民共和国电子签名法释义》，但在实践中尤其是招投标业务的实践中明显存在不足：一是只是对电子签名做了明确的一些规定，没有对电子盖章(企业对企业)进行法律方面的明确规定，虽然在《释义》中解释道：“按照本法的规定，一个电子签名如果符合法定或者当事人约定的可靠的电子签名的条件，就具有与手写签名或者盖章同等的法律效力”，但在实践中，还是让人感觉到法律的不严谨，担心一旦出事难以保护自己的合法权利。二是基于习惯上的理解，国外更注重个人在商务活动中的诚信和法律责任，因此很多国家通过电子签名法就能有效保证电子商务业务的法律责任。而相对我国来说个人信誉和诚信往往通过签字方式来保证，企业与企业往往通过盖章方式来保证，因此在使用习惯上也造成人民的疑虑和困惑。三是由于我国监管体系的低效能和监管手段的落后，人们对电子认证机构的诚信还缺乏信任。四是电子签名涉及购买方、提供方、第三方认证、监管机构等相关方，而业务流在无形介质中实现和转换，一旦出现问题往往责任难以划分，难以取证。由于以上原因，使得《电子签名法》在电子招投标业务中难以被大家所认可，也难以实现招标文件、招标公告、澄清文件、投标文件、文件归档等业务电子化，巨大的经济效益无法实现。
（2）、现有招投标业务法规缺乏对招投标电子化的支持
    在现有的招标投标有关法律、法规、管理办法等众多法规文件中，几乎没有对招投标电子化的相关规定。仅仅在招标公告发布通知中，规定和指定了网络媒体也是招标公告发布的重要媒体。通过这几年的实践，很多招标公告也没有按照通知要求在指定媒体上即时发布招标公告，有关部门缺乏监督的手段和处罚措施，难以有效实现招标信息的公开、透明原则。
（3）、相关业务标准化工作滞后影响电子招投标业务的开展
    要实现电子招投标的高效能，需要具备一定的业务基础和标准。如要实现电子评标目标，就需要进行招标文件的标准化，就需要对评标专家进行培训和管理。目前，我国招标文件标准化工作还处于各自为战、相互封锁阶段，实现不了整个招投标行业资源共享的功效。

（二）、管理体制上的不足影响招投标电子化的实施进程
    综合分析国外发达国家实施推进电子采购系统的实践经验，其中最重要的一条就是政府在发展公共采购领域电子化过程中起到主导、支配作用。从效果评估来看，公共采购领域电子化收益最大者也是政府。因此，政府在推进招投标电子化作用是决定因素。
1、政府主管部门在招投标电子化方面主导作用发挥不够
    我国招投标电子化进展缓慢政府主管部门主导作用发挥不够是一个重要原因。“金”字工程系列在我国实施多年，国家每年也在规划实施高新科技计划和示范项目，但近十年来，政府在招投标行业投资推进电子化资金少得可怜，在政策方面的扶持也很少。其实，从投入产出角度来算，我国每年仅国家重大建设投资项目就有近10万个，投资总额十万亿之多，如果推广采用电子招投标系统来进行采购，保守估计节约国家投资几十亿，还可以防止和遏制公共采购领域腐败现象。
2、条块分割、多头管理制约招投标电子化的功效发挥
    目前，我国公共采购领域存在着财政口和发改口两个综合主管部门，发改口下还存在着若干部级主管机构，各行业部门机构都建立了各自独立的管理办法，造成实际上各部门的管理机构分兵把口，各管一摊，不能形成管理合力。各管理机构主体职能交叉重叠，形成条块分割，管理环节增加，多头重复管理，职责不清，增加了各管理机构之间的协调难度。对推进招投标电子化、网络化看法不一，措施不同，势必影响电子集中采购与招标的进程。因此，加强政府相关主管部门之间对推进招投标电子化、网络化的协调、组织、领导，是一个十分急迫的大问题。
3、监管不力、缺乏手段难以保证招投标行业的规范运作
   目前，我国市场经济发展过程中最大的隐患是市场监管缺失、手段陈旧，招投标行业一样存在这一问题。要实现“公开、公平、公正”三原则，通过电子化的手段建立集信息采集、动态监控、纠纷取证、效果评估主要功能于一体的我国招投标行业监管系统，是行之有效的办法。

二、推进招投标电子化的主要思路和对策
    基于电子招投标是我国公共采购领域发展的必然趋势，以及国家庞大的公共投资规模现实的考虑，把这项工作作为一项战略任务加以重视，切实加以科学规划、合理组织、示范推广、攻关难点，就显得十分重要。
    总的思路就是从完善制度上入手为招投标电子化提供法规保障，对管理体制改革发挥政府在招投标电子化过程中的领导作用，用国家级项目和有效政策带动招投标电子化的推广和应用。

（一）、重点完善制度，积极试点推广
   1、组织研究电子盖章法，弥补企业间开展电子商务的法律缺陷，在适当地时候提交上级有关部门讨论、立法部门审议，争取早日颁布实施。
在新法颁布实施之前，强化全国人大常务委员会法制工作委员会的释义权威，把法律意义上的电子签名加盖电子印章等同传统现实中的单位盖章、负责人签字作为一条写进相关各部门制定的管理办法中，作为一个行业管理上的规定加以落实，在一级招标代理公司进行试点推广。
2、研究实施招标公告发布的监督、处罚管理办法，切实做到招标信息及时公开、充分透明。
3、组织研究电子开标、电子评标业务标准，通过示范试点在招标代理骨干企业推广使用，为招标代理企业节省成本、提高效率、提升服务质量服务。
4、组织研究全国性评标专家库标准和管理办法，并加以组织实施，让所有招标代理企业共享评标专家资源，提升专家的评标质量和水平。
5、组织研究招标文件的标准化，积极在重点招标代理企业中加以推广。 

（二）、适度改革体制，强化行业协会组织
1、对现行招投标管理体制进行适当改革，强化其组织、领导、监管招投标电子化的作用。借鉴国外先进管理经验，建议我国应成立一个统一、独立、权威的综合监督管理机构，由多家部门组成。这个机构直属国务院，由国家发改委代管，全权行使对公共采购领域行使监管职能，统一领导立法、制定行业政策、制定招投标管理办法等工作。只有这样才有利于加强对招投标行为的监管，规范招投标市场行为，尽快推进招投标活动的电子化，从源头上预防和治理招投标领域的腐败问题。世界上许多国家除了由统一的管理部门对招标程序进行审查之外，还指定一个独立于行政部门之外的机构实施监督检查工作。如美国、英国由审计部门核查招标管理部门和执行部门。 
    2、要强化行业协会在招投标电子化过程中的作用。中国招标投标协会在研究招标投标信用体系、建设项目管理、招投标文件标准化、综合性全国专家库建设、招标师执业水平考试等方面作了大量工作，在推进招投标电子化方面也作了很大的努力，举办中国招投采购电子化论坛就是明证。但从长远来看，协会应当进一步发挥行业协调、组织研究职能，尤其在推进招投标电子化相关业务标准化方面发挥独特的作用。

（三）、启动国家级电子化项目，带动招投标行业电子化
    基于招投标在我国公共采购领域的重要性，适逢国家实施电子信息振兴计划，强烈建议有关部门启动国家级招投标业务监管系统和示范工程，以此项目拉动和推动整个行业电子化、网络化的发展进程，解决电子招投标面临的标准化问题，攻克电子招投标遇到的安全技术难点，实施应用示范工程。
    整体构想就是依托国家发改委项目库，在指定或认可的开标室、评标室、或网络平台里，招投标各方进行具体业务操作、业务培训和学习，综合利用视频技术、计算机技术、网络技术、互联网技术，对招投标过程中的关键环节进行实时或非实时地记录、直播，对需要透明的环节进行及时有效地监测，对采集的信息进行数据库管理和统计分析。
    项目按照一期、二期进行实施。一期项目范围为国家发改委管理审评的项目，服务对象为全国具有甲级资质的招标代理公司，地区范围为全国直辖市和省会城市。二期主要是将服务对象延伸到乙级、丙级招标代理公司，服务范围延伸到计划单列城市和各省重要的骨干城市。
    项目建设内容主要由业务内容、网络系统、运营体系三大部分组成。
    项目内容主要由招投标业务监管、业务操作、业务培训三部分组成。业务监管部分包括国家发改委项目库、招标公告发布监测系统、开标监控系统、专家库建设及抽取监控系统、评标监控系统、投诉受理及处理系统、信用评级及管理系统、标后效果评估系统。业务操作部分包括招标业务流程审批管理系统、公告通知上下传递及发布系统、互动澄清答疑系统、开标直播系统（开标室建设费用由招标代理公司负责）、专家抽取系统、在线开标系统、评标直播系统（评标室场地建设费用由招标代理公司负责）。业务培训部分包括招标师培训学习系统、招标师资格认证系统、论坛。三部分的关系是一个相互关联、相互依托、相互支撑的关系，缺一不可，形成一个有机的整体。业务操作、业务培训是业务监管行之有效的基础，业务监管是业务操作、业务培训顺利开展的保证。
    网络系统建设主要包括网络系统（核心交换机、骨干路由器、负载均衡设备）、服务器系统（数据库服务器系统、中间件/WEB应用服务器系统、公共应用服务器系统）、安全系统（防火墙边界访问控制系统、外来入侵监测系统、部署抗拒绝服务攻击产品、网络防病毒系统、存储备份系统）、设备及软件配置等。
运营体系包括业务营运体系和网络系统运行体系两个部分。营运方面采用1+N的模式进行布局，1代表营运管理中心，N代表若干个运营子中心。即在北京建立运营管理控制中心，在全国直辖市各省会城市建立运营子中心。网络系统布局方面也同样采取1+N模式，在北京建立系统运行管理控制中心，在上海、广州、武汉、重庆、西安、哈尔滨建立具有负载均衡作用的运行子中心，在其余直辖市、省会城市建立省级门户站点。
（四）、制定有效政策，鼓励招标骨干企业电子化
    国家应当制定有效的产业政策，引导、鼓励招标代理企业尤其是骨干企业实施OA管理审批系统、应用电子招投标系统，积极响应落实国家和行业组织有关招投标电子化的规划、研究、攻关、示范，使电子招投标落到实处。

三、中国采购与招标网电子招投标平台的实践和设想
    为了配合国家信息化发展的要求和自身业务的迫切需要，中国采购与招标网在集团公司的大力支持下，经过一年的招投标业务需求调研工作，近两年的开发和测试，打造了一个面向招标代理公司进行电子招投标的使用平台。目前，正在试运营，即将走向市场。
（一）、电子招投标平台的基本架构
    电子招投标平台是一个为招投代理公司机构（自主招标企业）、业主单位、供应商、监管机构提供服务的第三方平台。
    平台基本架构由“一网站、一系统、三端、二库、二制作、三器”组成，即中国招标在线网站、招投标业务流程审批管理系统、供应商客户端、采购商客户端、监管机构客户端、评标专家库、招标书范本库、招标书制作、投标书制作、投标器、开标器、评标器组成。
    中国招标在线——是面向招投代理公司机构（自主招标企业）、业主单位、供应商、监管机构的公共服务门户网站，主要为用户提供注册、查看招标信息、下载使用工具、用户发布采购需求和产品商情、介绍电子招投标平台等功能。
    招投标业务流程审批管理系统——招投标是一个法规规定的时间跨度较长的采购业务，招标公司通过使用招投标业务流程审批管理系统，可以保证招投标业务的合法合规性，便于分清责任，及时掌握项目进展，从而整体保证招投标业务的质量和效率。
    供应商端——具有查看公告、报名、购买招标文件、投标、开标、招投标项目状态提示、统计数据及分析等功能。
    采购商端——具有项目委托、拟定合同等主要功能。
    监管端——可以对招投标开标、专家抽取、评标进行实时监控。
    评标专家库——是一个包括专家注册、管理专家、抽取专家、通知专家、专家诚信记录等服务在内的业务管理系统。
    招标书范本库——对同一类招标文件标准化，方便招标业务人员共享制作标书。具有新建范本、本地打开、本地保存、远程打开、远程保存、发布范本、锁定文档等业务和管理功能。
    招标书制作——是为招标业务人员制作招标文件的工具。具有新建电子标书、加载项目数据、选择标书范本、获取用户信息、确定评标指标、锁定文档、显示菜单、本地打开、本地保存、远程打开、远程保存、上传报审、下载审核、导出电子标书等业务操作功能。具有新建电子标书、项目属性、提交报审、下载审核、打开本地招标书、刷新列表、各类招投标公告的管理功能。
    投标书制作——是为供应商制作投标文件的工具。具有投标书新建向导功能，解密打开，加密保存，完整性检查，打印电子标书功能。
    投标器——具有投标功能（具有创建投任务、执行投标任务）、已投标管理功能（查看已投标项目）。
    开标器——具有开始唱标、开标一览表功能。
    评标器——具有电子阅读、提取定制指标对比打分、评标报告汇总、专家评标动态记录、生成正式评标报告等。
（二）、电子招投标平台的开发原则和特点
    开发电子招投标平台的基本原则是：
    实用性——就是保证平台在现有的业务和法律环境下能够使用。
    效能性——就是保证平台用户能够节省成本、提高效率、提升服务质量。
    安全性——使用多种安全保密技术，满足招投标业务过程中不同环节对数据传输、储存的安全级别的要求。
    前瞻性——在技术路线、平台架构方面体现先进性；在功能实现、商业模式上在实用的基础上具有领先性。
    电子招投标平台的显著特点可以归纳为“五个结合”：
    线上线下结合¬——招投标业务是一个断断续续时间跨度较长的业务流程，在制作招标文件、投标文件是用户通过使用标书制定工具离线进行制作，评标时离线进行电子评标，保证安全性。
    与OA无缝结合——招投标业务是一个法定规定的业务操作流程，每个业务环节尤其是关键环节进行一层甚至多层的审批管理是保证招标代理任务合法合规的必然要求。本平台对已有OA系统的用户通过标准数据交换实现审批管理与业务操作的无缝对接，对没有OA系统的用户本平台提供业务审批管理系统。
    C/S和B/S模式结合——为了保证传输招投标文件的连续性、可靠性，采用C/S模式。用户在注册、查看公开公告、发布公开信息时采用B/S模式，满足用户的流行习惯。
    通用编辑软件与评标系统的结合——为了便于推广使用、简化培训，本平台将大家所熟悉的应用软件如WORD、EXCEL与评标系统进行有效衔接和开发，实现方便、实用的编制标书和评标功能。
    KPI技术与SSL技术结合——对于关键核心的业务环节，本平台采用KPI技术进行安全加密，从而满足不同用户、不同环节对安全保密的不同程度的要求。

四、结束语
    电子化、网络化是公共采购领域尤其是招投标行业向前发展的战略制高点。我们深信，适当改革公共采购领域的管理体制，健全完善招投标管理制度，进一步发挥行业协会的协调组织工作，实施国家级项目拉动和骨干企业的积极响应及示范，我国招投标领域电子化、网络化的发展目标就一定能够及早实现。


参考文献：
1、最新中国招标投标政策法规汇编，中国采购与招标网，2007年；
2、中国招标投标，2009年第2期；
3、中华人民共和国电子签名法释义，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编，法律出版社；