对我国政府采购电子化法规建设与制度改革的思考
国际关系学院院长 刘慧
关键词： 政府采购 电子化 法规 制度 电子政务
我国政府采购制度从探讨到建设的十余年，是不断解决实践中出现的新问题、不断创新发展的十余年。制度的出现应实践的需要，制度的发展和改革也应当跟上实践发展的步伐。政府采购电子化是政府采购实践中出现的新事物，也是采购管理和操作程序中迅速普及的手段之一。如何在法规建设和制度改革方面适应时代的需要，并对实践发展做出贡献，是政府采购及相关法规建设与改革亟待思考的问题。
一、政府采购电子化与政府采购制度改革
政府采购电子化（或电子政府采购——E-Government procurement）的含义是什么？从定义上理解，它是政府部门或公共部门运用电子（网络）技术与信息技术手段，采购货物、服务和工程的行为。但通过多年的跟踪研究，我认为，我国政府采购电子化决不仅仅是现代化技术手段在采购程序中的运用，而是现代政府采购制度的扩展，是新型政府采购制度的一种表现形式。
政府采购电子化对政府采购制度建设与完善具有十分重要的作用，体现在：
第一，提高政府采购的效率。主要体现在采购时间和采购成本的节约。实现的环节和因素是：通过电子技术手段使采购程序简化，重复性采购格式化，互动的便捷化使价格降低、交易成本降低、交易人员减少、财政支出减少。
第二，提高政府采购透明度，减少腐败。电子网络技术使采购过程公开，采购要求和指标公开，从而减少人为干预，减少腐败发生的可能性。另外，功能的整合、采购监督的专业化、采购决策的公开以及企业参与度提高，可以全方位地遏制腐败。
第三， 促进政府采购制度和管理体系的科学化。
政府采购电子化整合部门、信息共享的资源整合与共享，是采购效率和透明度提高的综合体现，其主要指标包括：标准化建设、信息互动平台建设、集成采购平台的建设。由于政府采购电子化在改革实践中表现出的诸多优越性，因此，它已经成为世界各国政府加强法规建设、深入改革和完善采购制度的重要途径。
二、政府采购电子化国际规则的发展趋势
联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》是具有国际协定或条约地位的法规。可称为联合国有关政府采购的基本法。该法从2004年起开始讨论公共采购中电子通讯手段的问题，最新修订版主要包括：政府采购电子化的原则，即，确保信息的真实性、完整性和保密性。电子采购的程序规定，包括增加电子竞价的使用条件、竞价前和竞价阶段的程序等内容。它强调对电子竞价的程序细化并规定具体，包括：电子竞价通知的内容、邀请参加电子竞价、登记参加电子竞价和举行竞价的时间、竞价期间的要求和电子竞价的采购合同授予等进行了详细的规定。
世界贸易组织新版《政府采购协议》增加有关电子化的规定包括：在序言中明确提出“承认适用本协议的采购使用和鼓励采用电子工具的重要性”；在第一条定义部分加入了对“电子竞价”的定义；在第二条协议适用范围条款中强调协议适合包括电子采购在内的一切政府采购行为；并在第十四条单独对电子竞价进行了相关规定。
《政府采购协议》对电子化采购的某些方面提供了较为细化的规定，如：确保使用的信息技术系统与软件的可靠性，软件容易获取并与其它信息技术系统和软件兼容；采用网上竞标时要制订竞标规则，包括评估标准等。
欧盟制订《电子政府采购法律框架行动计划》提出发展电子采购三大步骤：通过互联网访问公共采购招标网；通过网站下载招标文件；通过电子方式进行投标。欧盟委员会还提出推动政府采购电子化的三个行动目标：保障电子采购有一个运行良好的内部市场；促进采购效率,改进管理和增强竞争力；致力于电子政府采购国际规则的制订。
世界银行制定《政府采购电子化战略规划》以推进政府采购电子化在全球范围的实行。内容主要包括：政策指南的制定；基于各国的基础性工作；政府采购电子化实际运行与监管；意识培养和能力建设；全球范围制度整合。
综上所述，电子政府采购的国际趋势可以归纳为：
第一，政府采购电子化的推行须以法律规章为基础和保障；
第二，电子化的发展应根据工作基础和技术实现的程度分阶段进行，以国家战略规划推动；
第三，政府采购电子化需要有统一的定义和规则；
第四，政府采购电子竞争手段应有详细的管理办法。
三、我国政府采购电子化发展现状
我国政府采购电子化经历了一个自下而上、由点到面、全面铺开的历程。至今，已经形成了普遍应用、操作管理系统比较完备的程度。至今，许多部门或地方都建立了专门的规章制度；网站已经成为采购机构重要的信息发布渠道；信息技术的应用较为全面，个别地方和部门能够做到大多数程序电子化；政府部门和供应商、承包商对电子政府采购的接受程度较高。
虽然我国政府采购电子化实践取得了飞跃性进步，但我们经过对全国许多地方进行调研发现，当前政府采购电子化的进一步发展存在着几个制约性障碍，其中之一是法律和规则方面的问题。
1、政府采购电子化需要良好的法律和政策环境。
电子化政府采购发展成功的国家都建立了完善的立法框架。如，美国共颁布了32部涉及政府采购电子化的法律；新加坡出台了《电子交易法》、《电子签名法》、《公共核心基础设施安全协议》等相关法律；法国建立了以《公共采购法》、《电子签名法》、相关规则为主的三个层次的法律框架；尤其是欧盟，在新《政府采购指令》中更是直接写入了有关电子化政府采购的条款。
而在我国，现有政府采购法律法规还没有跟上电子采购发展的步伐。《政府采购法》要求必须采用纸质文件，这就限制了电子文件的合法性；我国《合同法》、《招标投标法》等相关法律也面临电子化法律效力的问题。
2、电子采购中相关问题需要法律规章予以明确。
政府采购中的电子采购文件、电子注册以及数字（电子）签名等问题，政府采购电子化安全标准、采购项目分类方法的法律效力问题，机密和隐私保护、冲突的解决方法、知识产权的保护等涉及法律问题等。这些问题与政府采购相关，但不能仅仅通过政府采购法律和规章解决，这些问题又恰恰制约着电子政府采购的深入。
3、应有法律授权对政府采购电子化的管理与监督
电子化政府采购涉及各级政府各个采购机构的采购行为，系统庞大，涉及面广，超出了一般的政府信息系统范围，需要有强有力的领导机构进行组织、协调并明确有关重大政策。课题所收集的资料显示，许多国家在推行政府采购电子化的过程中，都是首先建立领导机构，协调统一政府各部门之间的信息连通和电子网络连通，协调解决电子化中的标准制定和规则指定问题。
而我国的电子化政府采购工作一直没有设立统一的领导和管理机构，由谁牵头负责有关电子化的法律规章以及配套法律规章，遇到问题由谁协调解决，如何解决统一推广和便利使用的问题，如何通过法规协调制订统一标准并强制推行，等等，这些问题没有答案，政府采购电子化的发展就不可能有健康的发展。
四、我国政府采购电子化的立法与改革
随着政府采购制度体系的快速发展和透明化被社会各界所接受，政府采购电子化被越来越多的层面所关注。从国家政策层面看，我国《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》和《2006-2020年国家信息化发展战略》把积极推进电子政务和信息化作为主要任务。从我国社会电子网络技术的发展和网民数量的提高，电子政府采购普及的环境和基础条件得到充分的保障。凸现的问题就是用什么样的措施和办法保证政府采购电子化的推行。我们呼吁尽早组织开展专门研究，制定该领域建设发展的法规和具体规划。
1、研究制订有关电子政务和电子政府采购的法律规章。电子政务的法规涉及国家各级政府部门的信息流动、信息共享、信息安全和信息技术建设的规范。在电子政务的问题还没有解决的情况下，单独发展电子政府采购会发生信息共享和信息交换标准的难题。政府采购由于包括了政府部门和供应商、承包商两个不同领域的当事人，所以，电子政府采购涉及电子政务、电子商务等起码两方面的法律规章。但前我国电子商务的法规也是正在完善之中，两方面的协调、相关是十分重要的。所以，应当迅速开展两大类、三种法规建设：
第一是关于电子政务方面的法律。如，信息公开、政府信息安全、信息共享、国家和各地方推进相关工作的执行机构和责任等；
第二是关于电子商务方面的法规建设。企业和个人信息保护、电子文档储存、电子合同定单的合法性等；
第三，关于电子化环境方面法规建设，如，国家信息技术方面法规，电子支付、电子签名等。
2、建立管理机制，明确监督责任，保证政策的贯彻执行。
建立一套全面的信息管理责任框架。从中央到地方，都应当有明确的责任部门负责推行该项工作，对政府采购电子化的工作进行管理，制定工作开展情况的评估机制。由于电子政务和电子采购同时关系信息的公开和信息的保密问题，这就严格要求在信息公开前，对哪些信息可以公开，哪些信息必须保密有明确的规定。并且将监管的责任明确到部门。该部门负责编报信息安全标准，评估风险情况、政策和信息流程、安全规划、定期测试和评估、提交信息安全事件报告。这样才能保障既大胆公开可以向社会开放的信息，又以完善的制度杜塞安全隐患的漏洞。
3、在推行政府采购电子化的同时，尽快开展政府采购法规调整和改革。在我国政府采购制度和法规开始探讨的十年前，政府采购电子化还未提到议事日程。因此，当时的法规不可能对电子化的问题有任何涉及。此后十余年来，我国经济实力迅速壮大，住房部门的办公自动化水平飞速提高，电子商务迅速普及，使得电子政务和电子政府采购实践走在了法规建设的前面。再看我国国家和中央层面政府采购的法规，对电子技术和网络技术的使用缺乏统一和强制性规定，各部门和各地方为应对管理和实践中的问题，制定了各自类似于“拾遗补缺”性的规定，难免挂一漏万，且与国家现有的法规相同性协调性不够。所以，调整和改革我国相关政府采购的法规，是从源头上解决政府采购电子化的法规的根本保障。
4、以法律的形式规范我国电子政府采购和电子信息的标准
政府采购电子化的健康发展的基础是标准化，包括政府采购过程、环节、内容等相关信息的标准化，货物、工程和服务产品、项目的标准化，供应商、承包商信息的标准化，注册登记的标准化，各种统计口径的标准化，电子档案输入和储存的标准化，政府采购程序和操作的标准化等等。
此外，政府采购电子化还要有安全执行的标准。政府采购电子化的重要要求之一是必须具有高度的安全可靠性。为了保证国家的核心机密，有必要建设若干个独立于互联网的专网。但是专网建设过多会给信息系统的资源共享造成许多壁垒，同时，扩大了重复建设的问题，也给中央政府为了监控和决策而获取信息带来诸多不便。因此，应当设定电子化政府采购信息安全的级别，制订具体的安全标准，以便于安全评估、审计和管理。从世界其它国家的成功经验看，规定和标准越是详细，日常信息安全的防范越容易。所以，关键是在全国建立统一的防范、管理标准。
总之，政府采购电子化无论在世界上而且在我国都是不断发展的新生事物。一方面要求我们在法律上不断地填补空白，跟上时代的发展，另一方面，也要求我们及时地对现有的法规进行完善和补充，以转变法规落后于实践的被动局面。政府采购电子化既不断地推动政府采购制度和法规深入发展，反过来，完善的政府采购法规也会促进政府采购电子化的良好和健康地进步。