电子招标在政府采购协议供货招标中的应用
中机国际招标公司 岳小川
国家质检总局 倪大航 赵建伟
摘要：中机国际招标公司与国家质检总局共同研究开发了《协议供货电子招标系统》和《协议供货电子交易系统》。从2006年开始，中机国际招标公司在其代理的国家质检总局质检专用仪器协议供货招标项目中实际应用这两套电子系统。通过不断完善，已经实现了质检专用仪器协议供货招标和采购全程电子化。三年来的实践证明，该系统在符合相关法律法规规定的前提下，满足了用户高效、准确、节约的采购需求，受到质检系统用户、供应商和评标专家的一致好评。目前，国家质检总局已将其采购预算中的27类专用仪器纳入协议供货电子招标系统，三年来共计成交超过10亿元。
一、基本情况
国家质检总局是开展政府采购和集中招标较早的中央国家机关。其出入境检验检疫系统共有47家二级预算单位，全部纳入中央预算管理。国家质检总局从2003年开始实行部门集中采购以来，部门集中采购的规模逐年扩大。到2006年，部门集中采购的覆盖面已经接近全部采购预算的80%。国家质检总局对单台金额超过120万元的仪器实行集中招标采购，对单台金额不足120万元的仪器实行协议供货采购。
中机国际招标公司受国家质检总局的委托，负责对单台金额不足120万元的质检专用仪器的进行协议供货招标和采购。协议供货是政府采购的一种特殊采购方式，它是由集中采购部门组织，通过公开招标的形式确定一批入围供应商和产品。最终用户从集中采购部门公布的入围供应商和产品中选择交易对象和产品完成采购。
协议供货的公开招标与一般项目的公开招标程序是完全相同的，区别仅在于协议供货中标的供应商和产品不只一个，而是若干个。由于协议供货的中标资格一般持续相当长的时间，因此投标商竞争非常激烈。参加国家质检总局专用仪器协议供货招标的投标商往往超过上百家，开标、评标工作量非常大，传统招标方式应对协议供货招标非常吃力。为此，我们与国家质检总局合作，共同研究开发了《协议供货电子招标系统》,并在国家质检总局专用仪器设备协议供货招标中使用。
二、协议供货电子招标系统的功能和特点
协议供货电子招标系统是一套完整的招标投标操作软件系统，它实现了包括招标文件定制、招标文件发售、投标文件制作、投标文件递交、开标和评标等招标投标全过程的网络化和电子化。
（一）、招标文件定制
招标文件定制功能可以完成招标项目建档、招标编号、包和品目的划分、投标人资格设定、资格证明文件设定、投标价格设定、技术指标设定、评标办法设定等。操作人员根据项目特点编写招标文件后，在软件系统中按照招标文件的要求完成各项内容的定制，系统将生成招标文件数据包。招标文件数据包以数据文件的形式供投标人下载。
（二）、招标文件发售
招标文件采用互联网发售形式。投标商通过互联网登陆招标文件发售网页后，可以浏览中机国际招标公司所有正在招标项目的招标公告。投标商按招标公告要求填写购买招标文件登记表并电汇支付标书款后，自行从网上下载招标文件数据包。
（三）、投标文件制作
投标商下载的招标文件数据包包括内置招标文件相关数据的投标文件制作软件和WORD文件形式的招标文件电子版。投标商可以浏览电子版招标文件了解招标要求。
招标文件数据包包含有投标文件制作软件，该软件将引导投标商按照步骤完成投标文件的制作。具体步骤包括投标商信息、投标产品型号、投标价格、技术规格响应的录入，资格证明文件、相关图片和技术说明的上传等。投标软件具有自动识别功能，投标商在制作投标文件时如果没有对关键技术指标进行响应或没有上传重要资质文件，系统将不能继续下一步操作。这样就避免了投标商因疏忽造成无效投标的情况发生。
考虑到法律法规的要求，投标文件目前采用电子和纸质相结合的做法，投标商投标时除提供电子投标文件外，还要提供纸质投标文件。为了确保纸质投标文件和电子投标文件的一致性，投标软件设计了打印纸质投标文件的功能。投标商完成投标文件制作后，系统将自动导出和打印纸质投标文件。投标商只需将系统打印的纸质投标文件装订即可。
（四）、投标文件的递交
协议供货电子招标系统支持投标文件网上递交。但是在目前阶段为了使接收投标文件的程序符合法律规定，我们仍采用现场递交投标文件的形式。投标人在投标截止时间以前，将电子投标文件和纸质投标文件密封包装后递交到开标现场。工作人员检查密封后接收，向投标商出具接收证明。
（五）、开标
到达投标截止时间后，工作人员当众拆封投标文件，将电子版光盘导入计算机系统。电子招标系统将对各投标商的投标数据进行处理，按照招标文件规定的格式生成开标一览表。开标一览表以投影的形式显示，供投标商核对和记录。
（六）、评标
协议供货电子招标系统可以实现互联网上评标。目前阶段考虑到系统安全问题，我们采用局域网进行评标。评标专家登陆电子招标系统后，在评标计算机终端进行投标文件的查阅和浏览，审查投标商提交的资质文件、审查投标文件技术指标的响应情况，对不同投标商的投标文件进行比较，以及对各投标商进行打分。
对于审查中判定为无效投标的投标文件，在进行标记后将从评审投标文件中剔除，不参与打分。
评标专家完成打分操作后，系统自动汇总各专家打分，生成各种评标表格供专家签字确认和存档。
三、协议供货电子招标系统取得的成效
协议供货电子招标系统从2006年开始，在国家质检总局专用仪器协议供货招标中使用。经过三年多的时间，系统不断完善和改进，已经实现了招标投标全过程的应用。受到了招标人、投标商和评标专家的一致好评。协议供货电子招标系统取得了以下成效。
（一）、招标人可以掌握招标过程
1、招标人可以通过互联网访问电子招标系统，随时了解招标进度。
2、招标人可以随时浏览招标公告、了解已经购买招标文件的潜在投标人名单。
3、招标人可以浏览开标结果。
4、招标人可以调阅评标过程和评标结果。
5、招标人可以调阅历史完成项目的所有招标过程信息。
6、招标人可以对历史信息进行汇总和归纳。
（二）、电子招标系统为投标商提供了极大的便利
1、提高了制作投标文件的效率。投标商只需按照系统软件的提示和引导完成相应的操作，即可完成投标文件的制作。投标商录入信息的工作量大幅度减少。据投标商反映，采用电子招标后，投标商完成一个产品的投标文件只需一个小时，比非电子招标制作投标文件节省了五倍以上的时间。
2、提高了制作投标文件的准确性。系统有自动运算和纠错功能。投标商录入投标价格单价和数量后，系统能够自动计算投标总价，避免了经常发生的计算错误问题；招标文件要求提供的资格证明文件如果不提供，系统将提示投标商提供，否则不能进行下一步操作；所有技术指标的响应都必须作出相应的应答，否则也不能进行下一步操作。
3、投标商可以非常方便的修改已经制作完毕的投标文件。制作投标文件是模块化操作过程，投标商可以随时对已经完成的操作进行保存。需要对某些内容进行补充时，只需将相应内容调出即可进行修改。
4、节约了投标成本。投标商不再需要印制多套纸质投标文件。节省了印刷费用，也使递交投标文件成为一件轻松愉快地事情。
（三）、电子招标系统提高了招标工作效率
1、电子招标系统提高了招标工作效率。国家质检总局协议供货招标共有31个包和93个品目，投标商100多个，相关投标产品400多种。如果不采用电子招标，如此多的投标内容仅开标就需要一天时间，评标则需要一周时间，需要7-8名工作人员提供服务。采用电子招标后，开标过程只有一个小时，评标也只进行了两天就全部完成，工作人员只需2-3名。
2、保证了评标工作的准确无误。传统方式的评标过程经常会发生评分统计计算错误，进而影响到评标结果。而电子评标使用计算机系统统计汇总，保证计算结果绝对准确。
3、减少了评标专家的工作强度。电子评标系统使评标专家可以很方便的查找需要审查的各种文件，专家不需要为了找到某本投标文件或某个资质文件而来回翻找文件。电子评标系统还具备很多辅助评审功能，比如可以自动判断某些技术指标的响应情况，可以自动完成价格分的计算等，评标专家只需集中精力对关键技术指标的响应做出审查和认定。
（四）、为招标人建立了使用方便的信息库
所有投标文件的信息都以数据的形式储存在数据库中。随着招标的不断延续，数据库中的信息不断充实和完善，招标人可以随时调阅特定的价格和技术信息，可以对相关信息进行分类、检索、汇总，成为重要的参考信息。
四、协议供货交易系统
协议供货交易系统是协议供货电子招标系统在政府采购电子化的后续应用。两个系统共同构成了国家质检总局专用仪器协议供货电子系统。
通过电子招标完成招标过程后，将入围投标商的投标信息导入国家质检总局专用仪器协议供货交易系统，成为该系统的信息源。
协议供货交易系统具有浏览中标结果、对入围产品进行分类比较和选购中标产品、网上选择供应商、网上洽谈合同条件、网上生成合同、合同审批管理、合同备案管理、交易统计和交易过程监督等功能。
协议供货交易系统于2006年在国家质检总局10种仪器设备政府采购中使用，通过1年的运行取得了成功，有50家供应商和47家二级预算单位在网上签定了112份合同，成交金额共计8200万元。2007年国家质检总局将纳入协议供货交易系统的仪器增加到18种，2008年又增加到27种。到2008年底，已经累计签订合同超过1000个，成交金额超过10亿元。
该系统的运行，受到了国家质检总局下属二级预算单位的欢迎。由于采用了协议供货电子招标和电子交易系统，采购速度加快了、效率提高了，用户有更多的选择余地，也满足了不同用户的个性化需求。同时，该系统也受到了供应商的欢迎。供应商不再需要到处奔波洽商合同，提高了工作效率、降低了销售成本。该系统更受到国家质检总局的欢迎。通过开展质检专用仪器的协议供货和网上电子化交易，降低了采购价格、提高了政府采购的规模，国家质检总局可以随时通过网络对专用仪器的采购活动和交易过程进行监督和管理。
最近，我们又与国家质检总局一起对协议供货电子交易系统进行了功能扩充，增加了预算管理和控制功能、价格比较和分析功能、网上竞价功能等。随着电子招标的不断深入和完善，国家质检总局协议供货将更加完美和实用，将成为电子化政府采购的探索者。
五、电子招标面临的问题
电子招标是一种先进的招标投标模式，由于其高效的特点，已经被社会各界一致认可和接受。但是由于招标投标政策性强的特点，招标投标的各个环节都受到相关法律法规的约束，电子招标必须在符合法律法规的前提下开展。
（一）电子招标文件和投标文件的法律效力问题
在招标投标过程中，招标文件是招标人向投标人发出的要约邀请、投标文件是投标商向招标人发出的要约，招标文件和投标文件都具有法律效力。在传统招标方式中，招标文件由招标人或招标代理机构加盖单位公章、投标文件由投标商法定代表人或授权代表签字而生效。采用电子招标后，招标文件和投标文件是以电子印章和电子签名的形式完成的。但是电子印章和电子签名的法律效力目前没有权威的认定。为了保证投标文件的法律效力，我们仍要求投标商递交纸质投标文件。
（二）递交投标文件和截标的方式
招标投标法规定，投标文件应当密封递交。没有密封的投标文件招标人应拒绝受理。为此，在非电子招标的情况下，招标人在开标前一般都安排由投标人代表现场检查投标文件的密封情况，现场发现密封不符合要求的情况。采用电子招标后，投标人通过网络递交电子投标文件，投标文件的密封情况不能按照法规要求进行现场检查，这样从程序上与招标投标法的要求存在不符合之处。为了满足招标投标法对现场检查投标文件密封的要求，我们采用了投标商在投标现场递交密封投标文件电子光盘的形式接收投标文件。
（三）电子投标文件的保密问题
电子招标可以实现投标文件网上递交和非现场开标。网上递交投标文件和非现场开标，可以大大节约招标人和投标人的成本。招标人可以节约开标会场费用、开标工作人员劳务费用，投标人可以节约参加开标人员差旅费用、人工费用等，对各方都是一件好事。但是，要实现网上递交投标文件和非现场开标，必须解决投标文件的保密和信息安全问题。投标文件递交以后到开标前的期间内，已经递交的投标文件信息可能受到外来黑客的攻击，也可能被相关人员泄密。一旦投标文件信息被泄露或修改，必然对投标人造成不可挽回的损失。
目前采用电子招标的单位，对于信息安全的重视程度不同，采用的技术手段也不一样。很多单位都采用了比较严密的安全防范措施，避免了信息泄露情况的发生。但是有些单位防范措施不严，甚至连基本的安全措施都没有，使得投标人的利益和招标的公信力受到影响。
（四）投标商身份确认问题
采用电子招标后，投标商在投标登记时必须确认投标商法人身份，才能避免投标人身份被冒用或多个投标人以同一个投标商身份投标。为了确认投标人身份，比较可靠的办法是在投标前进行CA认证。但进行CA认证需花费一定的时间和履行一定的程序，会增加投标人的投标成本。投标商参加不同单位组织的招标项目，还需要在不同的单位进行CA认证。
对于外国投标商，确认法人身份时更加困难。外国投标人的法人身份的认定方式与中国企业不同，要准确及时的确认外国投标人的法人身份非常困难，经常会延误时间。
（五）电子投标文件和纸质投标文件的效力次序
在目前阶段，为了使电子招标在程序上符合国家相关法律法规的要求，一般招标人都要求投标商同时递交电子投标文件和纸质投标文件。但是如果电子投标文件和纸质投标文件的内容出现不一致时，会出现电子投标文件和纸质投标文件的效力次序问题和应当以哪个文件为准的问题。由于我国法律对电子投标文件和纸质投标文件的效力次序没有做出规定，可以由招标人在招标文件中约定效力次序。
我们在协议供货电子招标中规定电子投标文件和纸质投标文件不一致时以纸质投标文件为准。这主要是为了使投标人在递交投标文件时可以临时对投标文件的内容进行修改，以使投标更具有竞争性。招标人也可以从中得到实惠。但是做出这样的规定，会增加招标人评标的工作量。招标人和评标委员会需要对电子投标文件和纸质投标文件进行比较，确认两种文件内容一致后才能进行评标工作。
（六）电子档案的法律地位
采用电子招标后，招标文件、投标文件、评标过程中的各种工作表格和数据、招标人与投标人之间的信息交流都采用网络传输，相关信息以电子数据的形式储存在招标人数据库和存储设备中。上述文件和数据都是招标过程中具有法律效力的书证材料，如果出现争议将成为法律证据。按照政府采购法的规定，这些文件和数据都属于采购文件，需要存档和保存15年时间。
在传统方式招标时，上述文件都以书面文件形式由招标人建立档案。招标工作完成后，按照档案管理的规定存档入库。采用电子招标后，上述文件以电子数据形式储存在数据库和存储设备上，具有占地少、查询方便、效率高等特点。
但是由于我国电子招标立法的滞后，采购文件以电子形式储存还没有得到法律的认可和确认。很多采用电子招标的单位不得已仍要求投标人提交纸质投标文件，以供招标人存档使用。
六、电子招标的发展前景
随着国家对招标投标工作不断重视，招标投标各项制度已经基本完善。二十一世纪是信息化的时代，招标投标必然会向电子化方向发展。目前我国已经有部分政府部门、大型企业和招标代理机构建立了招标投标平台，部分实现了电子化招标。然而，由于没有统一的规划和政府部门的主导，各单位的招标投标平台差别很大。采用电子招标虽然提高了招标人的招标效率，但是对于投标人而言，如要参加不同项目的投标就需要在不同单位分别注册和办理CA认证，事实上增加了投标成本。因此我国电子化招标必然要向统一化的方向发展。
（一） 应建立统一的电子招标平台
我们设想，应由政府部门主导建立全国统一的招标投标平台，供全国各地用户免费使用。招标投标平台不仅具有信息发布的功能，还应具有招标文件定制、投标文件制作、网上开标、网上评标、网上质疑和投诉等全过程电子化招标投标程序。
政府主导建立全国统一的招标投标平台，可以规范不同招标人的招标行为和招标程序，提高招标投标效率，节约社会成本。同时还便于政府部门监督和管理。
招标投标平台可以仿照《中国国际招标网》的运作模式，由社会机构负责管理，网站运营费用可由网站广告收入负担。
（二） 招标投标平台应具有多样的服务功能
招标投标平台应定位于服务，为使用平台的用户提供全方位、多功能、便捷高效的服务。我们设想招标投标平台应按照依法必须招标的项目和其他招标项目分为两类。对于依法必须招标的项目，从相关软件程序上进行限制和规范，如投标截止时间、评标委员会的组建等环节按照招标投标法的规定进行规范；而对于其他项目则允许有其他选择。同时还应根据不同招标采购方式，设立公开招标、邀请招标、网上竞价、挂牌采购等采购程序，为采购人提供多样化的服务。
（三） 实现招标投标全过程电子化
目前国内电子化招标大多只是部分电子化。而在网上投标、网上开标和网上评标上，由于法律法规的限制未能推行。网上投标和网上开标对于提高投标效率和节约投标成本具有重要意义。建立全国统一的招标投标平台后，通过CA认证等安全手段，将可以保证信息的安全。
网上评标对于节约评标成本、提高评标效率、提高评标的客观性和准确性具有重要作用。网上评标有本地网上评标和异地网上评标两种。本地网上评标是统一组织评标专家在集中的地点进行评标，比较符合目前的惯常作法。异地评标是在全国范围内选择评标专家，评标专家在当地通过互联网进行评标工作。异地网上评标可以实现全国评标专家的统筹使用。有些特殊行业和边远地区专家很少，传统的招标只使用本地专家，可供选择的专家人数很少。如果实行异地网上评标，则可以增加选择专家的数量。但是异地网上评标的问题是专家评标的监督和泄密的可能性。因此实行异地网上评标需要特别慎重。
（四） 应针对电子招标完善相关立法
电子招标在很大程度上受到目前法律法规的限制。要在全国开展电子招标，必须从立法上提供相应的保障。同时对于法律未明确规定或存在空白的方面，也应做出相应的规定。只有从法律上为电子招标提供保障，才能使电子招标在招标投标活动中健康、顺利地实施和推广。
招标投标制度在我国从探索尝试到逐步完善已经走了近30年的历程，《招标投标法》也已经颁布近十年时间。可以说，招标投标制度在我国已经日趋完善和成熟。21世纪是信息化的时代，电子化招标是我国招标投标的必由之路和必然方向。作为招标投标行业从业人员，我们必须以高度的责任感和时代感，为我国招标投标电子化的规划和统筹发展提出科学的方案和建议，为我国招标投标事业的健康发展做出应有的贡献。
作者：岳小川、倪大航、赵建伟 联系电话：13910908836