我国招标采购电子化科学发展的问题及对策
中央国家机关政府采购中心 何滨
摘要：本文试根据科学发展观，结合招标采购电子化工作实践，对目前我国招标采购电子化建设中存在的主要问题及其原因进行分析，并提出招标采购电子化建设的策略。
关键词：招标采购 电子化 问题 对策
随着招投标法和政府采购法的实施，我国招标采购电子化逐步迈向科学快速发展的轨道。电子化促进了招投标工作的透明、规范，提高了工作效率，降低了成本，充分体现了公开、公平、公正的精神，顺应了当今时代的需要，推动了招投标工作全面协调可持续发展。在政府采购实施工作中，公开招标也是最主要的采购方式。以中央国家机关政府集中采购数据为例，2008年度公开招标金额占总采购规模86%以上。招标采购电子化是政府采购实施工作电子化的核心和精髓所在，是真正意义上的全流程、全方位、无纸化的创新型采购。当然，它在制度、业务和技术上都存在难题，不仅在流程方面，既要合规又要突破，在技术上，也要实现高度安全保密，还要体现人性化、方便易用。总之，招标采购电子化是科学发展观在招投标和政府采购事业的具体实践，意义重大。
一、招标采购电子化概况
招标采购电子化指通过计算机、网络、通讯等信息技术，根据电子政务、电子商务、公共管理等理论对招投标业务进行重新梳理，优化重组工作流程，采用信息化处理方式，实现科学、高效、透明的招投标管理。通过实施电子化，节约各方成本支出，增加市场竞争度，透明业务流程，提高工作效率，改进工作质量，提高服务水平，推动机构管理革新，加强了监督管理，防治商业贿赂。
国际上一般称招标采购电子化为“电子投标”（E-bidding)，视为公共事业管理节约成本和提高透明度的重要指标。MDB（国际多边发展银行）和世行、亚行等国际金融机构从2003年开始成立电子采购小组，在世界各国大力推广电子投标。我国招标采购电子化工作也得到相关部门的高度重视，取得一些成效。据考证，“电子化”是外来词。如同“文化”、“现代化”等词一样，“电子化”一词可能来自日语。“化”其实是甲骨文，象二人相倒背之形，一正一反，以示变化。借用英语的语法，在名词或形容词后面加后缀，以构成动词，意思是改变，使成为，使变成。“化”代表全面、整体的转变和创新，代表全过程、全方位的实施和渗透。国内一般认为“招标采购电子化”比“电子投标采购”更全面、更形象。
目前我国许多地区和部门都在尝试实施招标采购电子化系统。招标采购电子化系统一般主要包括电子招标、电子投标、电子评标、电子档案管理等四大模块。电子招标模块功能主要是代理机构受理采购人委托后，套用标准的预置标书范本，填空式录入有关内容，由系统自动生成具电子签章的招标文件，可供供应商网上下载；电子投标模块主要功能是供应商登录网站后，查找并下载电子标书，按标书格式要求，填空式录入有关投标内容，电子签章并加密后上传供开标使用；电子评标模块主要功能是在开标时，系统可自动提取各供应商标书内容，显示开标一览表，部分固定指标如商务部分指标无须人工评比，系统自动打分。评标专家可对各投标人提供的标书进行横向的比较，独立将分数填写到评分系统中，评分系统还可防止专家的明显错误打分，最后系统自动计算出中标人排序，专家在系统中填写评审结果意见表；电子档案管理模块一般指通过光盘等存储介质，对招标书、投标书、现场影音等档案进行数字化管理，减少档案管理成本，同时保证招投标相关文件长期有效性，实现招投标档案的保存、查询、借阅等电子化管理。
二、招标采购电子化现存主要问题
目前，我国招标采购电子化建设和应用取得了很大的成绩，但整体上仍然相对落后，存在一些问题。从宏观层面上分析，存在规章制度缺失、信息孤岛严重、数据共享困难等问题，从微观层面上看，存在操作流程不统一、升级维护难、专业人才缺乏，个别地区还存在人才资金不足、低水平重复建设等问题。归纳原因主要如下：
（一）制度建设和标准建设落后。我国至今未出台一部指导招标采购电子化的相关法律、法规，也没有颁布相关招标采购电子化系统建设和应用方面的国家标准。虽然个别法规涉及到了招标采购电子化，但相对滞后，科学性、可操作性较差。各部门、各地区在摸索中前进，走了不少弯路，存在一些风险。比如，由于缺乏法律统一的依据，试行电子化招投标的部门和地区自行制订了若干流程和规定，但流程及相关要求不统一，科学性、规范性有待提高，招标文件没有国家统一范本或标准格式，技术方面也没有规定数据文本格式，一方面既难以实现招投工作标准化，使供应商无所适从，比较混乱，另一方面又不利电子文档的数据交换和长期保存；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定“电子招标文件与纸质招标文件具有同等法律效力”，但出现纸质文档与电子文档不一致时，则没有规定以何为准。实际工作中招标机构往往以纸质为准，造成部分供应商参与不积极、敷衍了事。而韩国制订了政府采购电子化相关标准，明确规定政府采购招标等信息以电子文档为准，使招标采购电子化具有规范性、权威性、可操作性，效果很好。
（二）信息化规划滞后，共享协调困难。由各部门、各地区信息化发展良莠不齐、阶段不一，信息共享机制不畅，数字认证机构不能互通互认，信息孤岛严重等问题已经成为目前阻碍我国电子化招投标发展的较大障碍。招投标采购活动中，监管部门、采购人和代理机构等部门需要实时查询供应商真实、准确、动态的资质信息、商品信息和知识产权等信息，但短期内还难以实现。部分公开招标项目出现对商务部分评审结果的质疑，主要原因也在于供应商粗心大意或弄虚作假造成的。例如，虽然部分地区在供应商在投标时采用了数字认证公司的数字证书，但一般不能提供含发行单位电子签章的资质证书、代理证书，只能以扫描件代替，不能从法律上保证标书所有内容的完全有效性。如果实现信息共享后，税务、海关、工商、质检、统计、银行、数字认证及行业协会等加强信息协作，可以方便地获取相关数据，校验商务部分的真实、准确性，提高评标科学性，还可以加强对供应商信用管理。
（三）指导原则不明，需求分析不清。目前，许多部门、专家和供应商等都在呼吁建设全国统一的招标采购电子化平台。但招标采购电子化平台的建设，缺乏统一指导，其定位、目标、职责和流程尚不清楚。建设统一的招标采购电子化平台有其客观必要性。统一的平台，首先是建立在制度完善、权责明确、职能清晰、流程规范、资源共享的运行机制基础上，采用标准化的流程、界面、编码等，根据职能和岗位，分级次、分地区使用和维护，实现个性化、分布式处理的功能，有利于系统高效、科学地运行。但是，在招标采购电子化实际工作中，仍然存在不考虑我国部门、地区和行业发展不均衡、系统使用角色不明确的客观情况，盲目投资开发脱离国情和实际工作的系统的情况。
（四）开发模式不科学，低水平重复建设。通行的电子化系统开发模式，一般有三种：一是外包，二是自行开发，三是自行开发与外包相合。实力较强的部门和地区可选择后面两种来实施，有资金但缺乏技术和管理力量的部门和地区可完全外包。部分部门和地区没有搞清现状和需求的前提下，选择了不适合自身发展的模式，由于人员调离、资金短缺、公司撤摊等原因，造成系统无法继续升级，难以可持续发展。不管是外包还是自主开发，都需要一定要培训自己的复合性专业人才，核心需求及相关知识产权要牢牢把握。
三、招标采购电子化工作案例
全国有许多地区和部门都在加快招标采购电子化建设，取得了许多经验和教训。现结合工作，简评个别案例如下：
（一）以纸质还是以电子为准
某采购中心进行电子化公开招标，一共来了3家供应商响应。开标后，评标小组发现某一家供应商的电子投标文档不完全。供应商不按标书要求将临时文件作为正式文档，存入光盘，在开标时提交评标小组。供应商的解释是时间太紧张，来不及完成全部电子文档，而且标书虽然标明了如不能提供电子文档，将导致投标被拒绝，但并没有说明当纸质与电子文档不一致时，改以何为准。供应商认为部分提交电子文档或电子文档与纸质不一致，应以纸质为准，不影响评标。经评标小组商议，决定由该供应商现场按纸质补录电子文档，由评标小组现场核对数据。由于规定的模糊造成的工作麻烦，影响了评标进度，加大了工作量。
（二）数据真实性的疑问
某采购中心电子化采购应用步伐较快，全面应用了数字认证、电子签章等技术，从技术上满足了电子签名法的要求。于是采购中心要求所有招标文件、投标文件完全为电子文档，实现完全的无纸化招投标，希望能提高工作效率。在实际工作中，部分采购项目如协议供货采购，短短2-3天时间内可完成上百家供应商的同时公开招投标活动。供应商以数字证书登录后了通过电子系统填写标书，资质文件加以该公司电子签章，以保证电子文档的法律有效性。专家在评标时认为电子化系统减轻了工作量，提高的效率，但资质文件的电子签章，仅是投标人的电子签章，并非发证人的电子签章，仍然无法严格证明该资质文件的真实有效性。
（三）电子文档档案管理的困惑
各地区、各部门实施电子化招标采购将积累了大量的电子文档。这些电子文档是采购档案的重要的部分，今后需供监管、审计、监察等部门调用查看。由于开发商不同，各个电子化系统基本上都有自己的数据标准和存档格式，缺乏统一的数据规范，不仅无法用统一的软件打开和对比，甚至用相同软件打开后也无法比对。若干年以后，由于技术更新，这些数据可能将不可调阅。目前国内大部分电子化招标系统一般以自定义格式、数据库、微软Word和Excel或者PDF等格式存档，没有统一的存档格式。由于计算机技术发展日新月异，试想过了10年、15年后，许多软件淘汰更新了，我们就可能无法调阅这些宝贵的采购文档。
四、招标采购电子化科学发展对策
（一）招标采购电子化建设要坚持全面发展。科学发展观把经济更加发展、政治更加健全、科学更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实作为发展的总目标，强调物质文明、政治文明和精神文明建设整体推进，这充分体现了社会主义社会全面发展、全面进步的要求。从全面发展出发来理解，招标采购电子化系统建设就是在理论、制度、操作等方面全面推进化协调发展，要在理论研究、规章制度、标准制订、流程规范、程序设计等方面建立可持续发展的体系。当前统一招标采购电子化平台是热门话题。我认为这个平台应该是一个由国家投入、共同参与、集中处理、分级管理的应用平台，具有公共性、共享性、标准性的资源平台，并支持特殊需求的个性化平台。建议引入先进的云计算和虚拟化技术，由招标和政府采购监管部门、信息化管理部门及集采机构等组建数据中心，然后以SAAS（软件即服务）方式向采购人、供应商等提供信息发布、网上交易、数据存储及信息共享等非营利的平台使用服务。这种方式可以共享全国的资源，吸引代理机构、采购人和供应商等积极参与，实现集中实时监管，切实降低成本，建设节约型电子化招投标采购系统。
（二）招标采购电子化建设要坚持协调发展。统筹兼顾是科学发展观的根本要求，协调发展既是“五个统筹”的立足点和着眼点，也是贯通和总揽“五个统筹”的基本点，目的是实现经济社会生活各个方面的平衡与和谐。加强招投标法和政府采购法实施，建立科学的招投标和政府采购制度体系，有利于招投标和政府采购工作的协调发展，更有利于社会的稳定和国家的长治久安。招标采购要处理好合规与创新、效率与效果、服从和服务、程序和调控、价格和质量等关系，由于电子化对以上各个问题的解决都有所裨益，正是有效切入点，从而有利于全面推进各个关系的和谐发展。可预见，通过电子化平台监管部门可以加强监督管理，执行操作部门能提高工作效率，规范操作流程，供应商能获取充分竞争的公平机会，各用户能够降低成本，方便快捷地实现交易。在具体应用层次上，还要统筹协调处理采购人和供应商的角色和权限，保证双方信息披露及时、全面、对等，保障采购人和供应商的合法权益。
（三）招标采购电子化建设要坚持可持续发展。要实现可持续发展，就要正确处理经济社会和资源、环境的关系，既要考虑当前的需要，又要考虑未来的需要；可持续发展重点要节约成本和自主创新，二者相辅相成。要节约成本，在电子化建设中首先要考虑采用国产、开源的产品和解决方案，结合中国国情自主创新自己的招标采购电子化系统。胡锦涛同志说：“当今世界，科学技术正成为经济社会发展的决定性力量，科技自主创新能力正成为国家竞争力的核心。”总部设在瑞士日内瓦的世界经济论坛(WEF)向全球公布《全球竞争力报告2008-2009》。美国蝉联榜首，中国位居第30位，上升4位。竞争力排名指标中创新是一个重要因素。我国自主创新能力有了很大提高，但比发达国家还差之甚远。罗格先生在闭幕式上对2008北京奥运会的赞扬“中国举办了一届无与伦比的奥运会。”可是我们引入为荣的2008年奥运会开幕式上，最引人注目的卷轴演示系统用的也是美国微软公司的嵌入式软件。而恰恰是在2008年发生了微软的黑屏事件。电子化招标系统要求具有高度的安全性，要积极支持国产软件，鼓励自主创新，打破对外国厂家的依赖，在招标采购电子化系统的建设中更要以身作则，树立榜样，要率先采用国产或开源的产品。和中国相似的发展中国家巴西，在2007年，有1300多个政府机构、1900多家企业以及巴西中央银行和全国4800多家支行基本使用基于自主开源的操作系统，极大地降低了成本，提高了安全性。
（四）招标采购电子化建设要坚持以人为本。科学发展观的本质和核心就是坚持以人为本。以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，一切以人为根本，一切以人为核心，一切以人为目的。在招标采购电子化建设中，一主面就是要从广大用户根本利益出发，实现人性化界面，方便用户操作，节约用户的成本，保障用户的合法权益；另一方面，监管和代理机构要加强人员培训，建设学习型组织，提升团队执行力。以提高人员技术、服务水平为本，还要处理好开发和维护的自主或外包的关系，有实力、规模较大的部门和地区应该组建自己的信息化部门，要掌握核心技术，保证项目可持续发展，将日常维护等简单、重复性事务外包给专业公司。
展望未来，随着招投标法和政府采购法的不断深入实施，《电子招标投标办法》正在加紧制订，国家也即将出台两法实施条例，在发改委和财政部等有关部门的监管下，在相关协会、代理机构、采购人、供应商等各方共同努力下，招标采购电子化工作必将沿着科学发展之路快速前进。