对我国政府采购“多法”并存格局的思考（下）

 

　  在我国政府采购领域，不仅存在“众法”并存及诸多条例与管理办法共生的局面，还面临着本应作为规范政府采购行为“大法”与“本法”的政府采购法，在现实中却仍停留在“小法”层面上，甚至随着包括正在考虑中的军事采购条例及一些地方的《公共资源交易管理条例》等规则的出台，以及公共资源交易的推广，我国政府采购法日渐势微的局面已充分显现，甚至早已淹没在各种其他法律制度之中，无论其规范的范围、产生的效力还是发挥的功能作用似乎都已进入了下行通道。

　　“本法”效力递减

　　在我国，招标投标法规范政府采购资金的实际数量远远大于政府采购法规范的数量。政府采购法第四条规定政府工程进行招标投标的，适用招标投标法。尽管政府采购法实施条例已在立法层面尽力做了解释与辨析，但却是螺蛳壳里做道场，实践中对于政府采购工程适用法律情形的模糊界定导致现实中人们普遍认为政府工程采购完全适用于招标投标法。

　　由此自然而然产生了一系列现实问题。由于我国政府公共基础投资在经济发展中占有极其重要的地位，从中央到地方各级政府铁路、道路、桥梁、城市基础建设、办公大楼等建设等支出金额十分庞大，且基本属于招标范畴，这些工程本应是政府采购的重要组成部分，却不受政府采购法的约束。仅以2008年中央为刺激经济增加的4万亿元公共投资为例，事实上，中央投资的4万亿加上地方为刺激经济增长的投入构成了一个非常庞大的支出数字，但其中真正用于货物与服务的狭义意义政府采购有多少？虽然无法准确统计，但从2008年至2011年的四年全部政府采购统计数据来看，我国每年政府采购规模也不过万亿而已，说明中央增加的4万亿公共投资基本没有走政府采购程序。

　　同时，由于狭义的政府采购主要停留在采购汽车、电脑、空调电器、家具之类的货物与服务，而且受到集中采购目录及限额标准的限制，加上相当一部分采购项目适用协议供货等非集中、非批量、非竞争及非具体监督的采购方式来操作进行的。因此，真正按照政府采购法采购的金额十分有限。根据2013年统计的数据来看，当年我国政府采购金额共计16000亿，占当年财政支出不到12%，占当年GDP约2%左右（国际一般达到10%）。

　　由于很难找到具体说明政府采购规模的数据，笔者在此处引用2012年中纪委在南昌召开的关于建立公共资源交易中心推进会中的会议材料中的统计数据，并以此作简要的观察分析。

　　——南昌和江西省将政府采购放进公共资源交易市场。整合后每年政府货物与服务采购规模大约在20多亿。占交易中心总规模（截止2012年9月）1930亿的1/50左右。

　　——长沙市从开始就未成立政府集采机构，长沙市将建委的工程建设交易中心（工程招标投标）与政府采购场地进行整体合并，整合后的政府采购去年规模为7个亿，占公共资源总交易量（主要是公共工程采购）大约200亿的1/30。

　　——近几年，浙江省开展重点建设工程招投标工作以来，20年累计完成中标总价2590.23亿元，省政府采购中心自成立以来，10年累计完成省级政府集中采购近90亿元。省政府狭义政府采购的金额相当于工程采购金额的3.47%。

　　由于工程招标中有些并不属于政府财政资金，或有些属于政府转让土地的金额，因此以上数据虽不能简单衡量政府采购的实际数额份量。但非常明确的是,现行法律规范的政府采购金额的确微乎其微。因此，从数量上看，不得不承认规范政府工程采购的招标投标法其所规范的实际政府采购数量，远远大于狭义政府采购规范的规模和数量，成为名副其实的政府采购“大法”。

　　本末倒置背后的立法缺失

　　从多地机构设置上也能反映出我国政府采购的微弱份量。如果说金额数量大小不能反映实际情况，那么一些地方政府采购机构设置的格局，则能显露出我国政府采购所处的尬尴局面。实际上，在全国许多地方，政府采购被纳入了招标投标机构的监督管理范围之内，如浙江、安徽等不少地区政府设置招标投标中心、招标投标监督管理局（一些地方已经改为公共资源交易中心和公共资源交易管理局），在招标投标管理局下设政府采购科、招标投标中心下设政府采购中心。

　　如果从广义看，假设政府采购法是全面规范政府采购行为的“大法”与“母法”，招标投标法作为一种规范具体招标采购方式的程序法，是否只能做“小法”或“子法”。但因为种种原因，现实中许多地方招标投标成了主管机构或主要中心，而政府采购则在其下以“小法”或“子法”的身份存在。随着各地公共资源交易的兴起，政府采购或将成为一种溶入大交易中的“小不点”。

　　事实上，作为一种规范政府每年数万亿乃至数十万亿的采购行为，必须要有法可依。但这个法律必须是完整的、统一的、科学的、规范且严谨的。但综观我国目前规范政府采购行为的法律，却是分散的、拼凑的，监督管理的主体、体制、程序和方式不仅各不相同，且缺乏完整性与严谨度，这一系列问题显然是高层和立法层面应该认真对待和研究的课题。

　　寻根问底破难题

　　笔者认为以下有几个问题需要我们认真寻找答案：首先，既然有政府采购法，为什么政府工程招标采购却要适用招标投标法？而且按招标投标法条例的解释是完全的适用，其道理与法理何在？其次，为什么现实中会出现“两法”并存的局面，政府工程招标采购也一再出现重大问题，却为何不从法律制度设计考虑，而只在《条例》、“细则”、“办法”层面去“完善”？  再次，如果招标投标作为一种具体方式需要专门法律规范的话，那国家是否还需要为竞争性谈判采购方式、询价采购方式、电子采购方式、单一来源采购方式专门立法？而这一系列法律又将何时出台？

　　以上一些问题，是否能找到合乎情理、合乎规则，又合乎法理回答？如今很多人都知道中国在教育界有“钱学森之问”，是说中国教育为何培养不出大师。在政府采购领域，若哪天也能有位名人提出以上关干政府采购法律制度和监督管理的问题，变成“某某人之问”，这些问题或许会引起更广泛的注意。    （中央财经大学教授 徐焕东）

    来源：中国政府采购报