北京求实：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实施以来,招标代理机构如何创新发展咨询服务
北京求实工程管理有限公司副总经理张大平
大家好！今天很荣幸能和大家在泉州相聚，感谢中招协为我们提供了互相交流和学习的机会。2015年6月1日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称办法）正式施行，面对这种新形势，作为招标代理机构，如何创新发展咨询服务就成为了摆在我们面前的重要课题。下面，我将结合实际情况，谈几点粗浅的认识。
一、“办法”实施后给招标代理机构带来的机遇
《办法》的发布，是引导规范基础设施和公用事业特许经营、推进政府和社会资本合作的重要举措，有利于保障民间资本投资权益，促进政府职能转变，提高公共服务质量效率，对稳增长、调结构、补短板、惠民生具有重要意义。同时也给对于专注传统建筑业务的招标代理机构带来了许多机遇。
1、特许经营是政府与社会资本合作（PPP）项目的主要实现形式
在“财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财经（2014）76号）”中，政府和社会资本合作模式（PPP）是基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报。
我们认为，特许经营侧重于政府与特许经营人权利义务的界定，并不关心资金的来源。PPP侧重于强调政府与社会资本之间的合作关系，更关注资金的来源，强调参与者是社会资本。PPP的范围更广泛些，不仅包括特许经营还涉及融资、建设、销售等其他交易。而特许经营是项目运营方面的政府特别许可。很多情况下特许经营是PPP的主要实现形式。所以，招标代理机构不仅仅关注“办法”而应该从PPP项目前期的咨询服务中寻找机遇。
2、PPP项目实施过程中给招标代理机构带来哪些机遇
PPP项目实施主要工作包括前期的项目物有所值评价和财政承受能力评价、项目实施方案编制、社会资本参与者的选择、PPP合同的编制四个方面。在这几个方面招标代理机构均可参与相关的工作，特别是社会资本参与者的选择、PPP合同的编制方面更有着先天的优势。
PPP项目物有所值评价和财政承受能力评价侧重于财务评价、项目实施方案编制侧重于项目风险的分担、操作模式的选择等，招标代理机构如果有足够的技术力量，可提供相关的咨询服务。
在社会资本参与者的选择方面，招标代理机构熟悉《招标投标法》，熟悉公开招标和邀请招标的招标流程，只要进行短期的培训和学习比较容易掌握竞争性磋商、竞争性谈判等采购方式。可以参与社会资本参与者的招标选择工作。
在PPP合同的编制方面，招标代理机构具有熟悉《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等相关法律法规的基础，通过相关政策法规的学习和提高，可以协助政府编制PPP项目合同。
二、“办法”实施后给招标代理机构带来的挑战
《办法》的实施给招标代理机构带来了诸多机遇，也给我们招标相关代理机构带来了挑战。
1、提供项目前期咨询服务过程中法规和规章方面的挑战
近年来，从中央、国务院、发改委、财政部到各省市密集出台了许多PPP方面的文件。如《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发2013-36号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发2014-60号）。在特许经营方面除了《办法》外，就有《建设部市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令2004-126）、《河北省市政公用事业特许经营管理办法》（冀建城2003-406）、《江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标办法》（苏建城2007-325）等。这些法规和规章，既有相同的特点也有不同的部分。这就要求我们招标代理机构在不同的地区的项目实施时既要熟悉国家、部位的法规制度也要熟悉地区的规章制度。这是对于招标代理机构在提供项目前期咨询服务过程中的难点和挑战。
2、团队技术水平和人才方面的挑战
PPP项目前期咨询工作需要有物有所值及财政承受能力评价财务专家、方案实施策划的融资专家、项目管理专家和合同编制的法律专家。招标代理机构在承担这类项目时，人才瓶颈的问题就会显现出来。如何引进和培养人才是招标代理机构当前面临的挑战。
三、招标代理机构如何创新发展咨询服务
1、抓住机遇、迎接挑战
国家支持PPP项目实施是国家的长期政策，是因为我国民间投资已经成为促进经济发展、调整产业结构的重要力量。PPP项目的实施有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用，有利于激发经济增长的内生动力。同时PPP项目前期咨询工作也需要专业的咨询团队参与。这对于我们招标代理机构来说是千百难逢的机遇。我们也应该利用这次机遇来调整自身的结构，增加招标代理机构技术含量。提高服务的含金量。
2、咨询服务的创新
· 物有所值及财政承受能力论证方面的研究
我们根据《政府和社会资本合作项目物有所值论证指引办法》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引办法》编制了物有所值及财政承受能力论证模板，针对污水处理、轨道交通、市政道路桥梁等专项进行研究（包括参考指标的选择、PSC、PPPs等分析计算等）
· PPP项目目标市场的操作模式的研究
PPP项目前期咨询工作中，实施方案的制定非常重要，我们设定研究小组专门对市政管廊、轨道交通、污水处理等目标市场的操作模式进行研究。提前布局市场，为业主提供比较成熟的研究经验。
· 政策法规方面的研究
我们组织团队对现行的政策法规进行研究，对部分政策法规相冲突的问题提出处理办法。如，对于“办法”第十五条规定与《政府采购法》有关规定的解决办法等。
四、案例：特许经营者招标方式的探讨
我司某项目按照“办法”第十五条 （实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者）的要求，实际上是根据特许经营项目建设运营标准和监管要求是否明确、有关领域市场竞争是否比较充分来决定采用哪种招标方式。
按照“政府采购法”及其实施条例规定：采购人采购货物或者服务应当采用公开招标的方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要公开招标以外地采购方式的，应当在采购活动开始前省、市、自治州以上人民政府采购监管部门的批准。以北京市为例，“北京市2015年政府采购集中采购目录及标准”规定，公开招标的具体数额标准如下：（一）货物或服务类：单项或批量采购金额一次性达到200万以上（含200万）。
我们认为在确定PPP项目中特许经营者选择方式时，对于PPP项目中是否有政府付费的问题将是决定采用哪种方式选择特许经营者的主要问题。从PPP项目的操作模式来看，分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类。对于经营性项目政府无需付费，只是通过授予特许经营权来换取公共设施的建设；对于准经营性项目，主要采用政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式来换取公共设施的建设；对于非经营性项目，采用政府购买服务的模式；
我司在“特许经营项目中”特许经营者选择方式上不仅仅考虑到“办法”推荐的选择方式，而且要综合考虑现行各种法律、法规的制约因素，选择合适的竞争方式。对于特许经营项目的具体问题具体分析。
对于经营性项目，只是政府授予特许经营权，政府不存在付费的问题。按照“政府采购法”的规定，此类项目不属于政府采购的范围。因此，我司在实践中按照“办法”第十五条 的规定通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。对于准经营性项目和非经营性项目，由于涉及到政府付费，我们严格按照“政府采购法”的规定，根据其具体数额标准，采用公开招标或法规规定的其他的招标方式选择特许经营者。
未来，基础设施和公用事业都会采用特许经营的方式进行招标，招标代理机构作为筛选合适的特许经营者的执行者，必须进行创新和发展，以适应新形势和新政策，而不能顺势而变者必将遭到淘汰。
以上是我们的一些粗浅认识，有不当之处，望大家批评指正，谢谢！