华杰：PPP项目中招标代理机构向项目咨询管理机构的转变

 

华杰工程咨询有限公司副总工程师 袁静

华杰工程咨询有限公司（简称“华杰公司”）成立于1984年，由中交公路规划设计院有限公司与美国路易斯伯杰集团公司共同投资成立，是国内成立最早的中外合资工程咨询公司。华杰公司成立30年来，不断吸取中美双方母公司先进技术和管理理念的精华，努力实现自身完善与发展。自国家实行招标制度以来，华杰公司一直将招标业务作为公司的主营业务，在积极贯彻国家法律、法规及政策的同时，结合招标业务发展的新思路、新要求，积极稳步创新招标新方式、新领域。

一、单一的投资人招标

随着2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）文件的实施，要求“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公共事业及其他行业和领域”，基础设施建设市场全面向社会资本放开，项目投资人招标需求急剧增加，华杰公司快速转变思想，投身项目投资人招标工作。

自2004年起承担经营性公路建设项目投资人招标代理业务。截止目前，共承担四川省绵阳至遂宁高速公路项目绵阳段投资人招标、贵州省贵阳至都匀高速公路项目投资人招标等几十个经营性公路投资人招标代理等工作，项目遍布云南、广东、四川、贵州、山东、重庆、湖北等省市，是全国范围内承担经营性公路建设项目投资人招标最多的招标代理公司。

2011年，受交通运输部委托，华杰公司主持编制了《经营性公路建设项目投资人招标资格预审文件示范文本》和《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》。

二、PPP项目下的多元化发展

十八届三中全会以来，国务院相继出台了系列文件，明确了在公共服务、基础设施等领域鼓励发展政府与社会资本合作模式的政策导向。财政部、发改委也相继出台了系列文件，积极推广运用政府与社会资本合作的PPP模式。财政部和国家发改委基于不同管理方向，政策法规间出入较多，政府与社会资本就PPP的具体操作实施多有踌躇。

2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》25号令的出台，为特许经营项目（PPP项目）的操作提供了明确统一的法规依据。

特许经营项目涉及项目投融资、风险评估、商业合作、工程建设、运营管理等多个方面，需要具备财务、技术、法律、合同管理等专业知识能力。政府的项目实施机构往往缺乏相应的专业知识能力和实际操作经验，因此需要借助具有相应专业能力的招标代理等咨询机构提供咨询服务。

在目前国家大规模采用PPP方式进行项目投资建设的形势下，华杰公司抽集技术骨干成立PPP项目研发小组，专业解读国家相关PPP政策法规，并将其核心内容与PPP项目的具体操作相结合。在PPP项目的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5大流程中积极开拓创新业务板块，为具体实施PPP项目提供更全面的咨询服务。

1. 积极开展课题研究，为PPP项目的实施提供理论依据

华杰公司与贵州省交通运输厅合作，对贵州省高速公路PPP模式进行了研究，并形成以下主要成果：

（1）确定合理收益率等关键指标

根据风险溢价法、资本资产定价模型法及加权平均资金成本法等分析方法，确定了贵州省高速公路PPP项目中社会资本的合理收益范围，为社会资本采购过程中合理收益率的确定提供指导意见。

通过对准经营性项目进行深入分析，建立有效的数学模型，可实现“可行性缺口补助”及“政府参股比例”等各项指标的准确计算，并形成完整的测算方法。

（2）明确项目风险划分机制

对贵州省高速公路建设过程中的风险进行全面的分析整理，按照政治类、建设类、运营类、金融类和其他等风险类别一一归类，并根据对风险最有控制力的一方承担相应的风险的原则，对各类风险归属逐一分担，使得高速公路PPP项目风险分担明确化、规范化。同时，通过对风险承担与回报匹配程度分析，使得风险分配合理化。

（3）建立动态调价机制

在兼顾经营性和公益性平衡的前提下，提出PPP项目的调价条件、调价原则、调价内容及调价方式，确保社会资本的收益在合理的范围。

（4）制定政府监管体系

按照“转变政府职能”的指导思想，制定PPP项目政府监管的原则、明确监管的内容及实施监管的方式，健全监管体系，理清政府部门监管职责，形成对PPP项目实施规范性监管。

2. 编制项目实施方案，为实施机构提供PPP决策参考

华杰公司为云南省公路开发投资有限责任公司编制了丽香、华丽、保泸、玉临等4条高速公路PPP项目的实施方案。通过实施方案的编制，明确PPP项目实施过程中的核心事项和关键环节，重点包括：识别项目风险并合理分配风险，明确项目的运作方式，明确项目投融资结构、投资回报机制等交易结构，明确PPP项目的合同结构体系和框架关系，明确项目推进的监管手段和方式等，为PPP项目的顺利推进和实施提供决策依据和参考。

3. 编制PPP项目文件范本，为项目采购提供参考

受云南省交通运输厅委托，华杰公司依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》编制了《云南省高速公路PPP项目社会资本招标资格预审文件范本》和《云南省高速公路PPP项目社会资本招标招标文件范本》。同时，为云南省公路开发投资有限责任公司编制了《云南省高速公路PPP项目社会资本竞争性磋商文件范本》。范本文件的编制为地方高速公路PPP项目的社会资本采购提供了规范性参考。

4. 社会资本采购，为实施机构提供规范采购服务

华杰公司承担了贵州省新建地方铁路瓮安至马场坪线工程社会资本招标的招标代理工作，是国内首条采用PPP模式建设的地方货运铁路项目，其工作内容包括招标方案的拟定、招标文件的编制、组织开标评标、评标结果确认谈判等全过程代理。同时，还承担了杭绍台高速公路（台州段）工程、渝长高速公路扩能改造工程、中山市长江路工程、湖北省香溪长江公路大桥等10余条高速公路PPP项目的招标代理工作。

三、总结

PPP项目的推行，对招标代理机构既是一种挑战，亦是一种机遇。

PPP项目的多元性、复杂性、专业性要求招标代理机构具有更为全面的知识结构、专业能力及服务意识，不能局限于传统招标代理一隅，在市场的引领下应不断延伸服务范围，不断拓宽服务领域，向项目咨询管理方向发展。

在国家现行政策下，大力推行PPP项目必将成为基础设施建设领域的新常态，招标代理作为PPP项目合同的制定者，无论是向上延伸还是向下拓展，都有其不可忽视的优势。

抓住机遇，广阔天地，大有作为。