发达国家招标采购监督管理经验对当前我国全面深化改革的启示（下）

    （接上期）

    经验四：全面实行基于互联网的电子化招标采购

    由于互联网的普及和现代信息技术的广泛应用，外国政府和国际组织以及世界跨国企业全面实行电子化招标采购，改变了传统招标采购业务的处理方式，提高了招标采购的透明度和效率，削减了招标采购成本，打破了地域限制，大大缩短了招标采购周期。

    ——联合国先后颁布了公共采购与电子商务领域的法律法规。

    ——世界贸易组织政府采购委员会通过了全面修订的《政府采购协议》，充分体现了信息技术在招标采购领域的应用，从而使招标采购电子化成为修订后协议的亮点。

    ——欧盟是推进电子化招标采购较早的地区，其公共采购法律体系调整开始于1999年，目的为实现采购的非歧视、公平和透明，同时将信息对国际供应商公开。2004年4月，欧盟委员会新通过了一系列与电子公共采购(e—Procurement)有关的采购指令，将原有的四类公共采购法合并为公共部门采购指令（2004/18）和公共事业部门采购指令（2004/17）等两个法规，逐步完善了电子化招标采购法律框架。

    ——德国的电子招标采购包括搭建政府招标采购的网络平台、电子反拍卖、开放电子化市场三项内容，目的是方便采购人、供应商接入国际招标采购系统，降低招标采购成本。2002年，内政部启动“德国在线”计划，整合各联邦机构的采购信息平台，并通过“联邦电子政府商场”网站提供一站式服务，采购人可以发布招标公告，查询供货信息，通过预先订立的框架协议实施网上采购。目前，联邦政府已形成了由供应商管理系统、电子招投标平台、联邦电子政府商场（电子购买平台）组成的电子化政府采购系统。招标采购信息公开制度是德国政府采购制度最重要的组成部分。德国政府设有专业从事政府采购和招标信息发布的权威机构，专门为投标人提供全面的政府采购信息。推行电子政府采购后，联邦政府节省了10%的预算开支。德国正在建立由联邦内政部、经济、交通及建设部共同研发的网络招标系统，计划将全国所有政府采购相关作业完全统一电子化，并陆续扩展到国防、各邦及各级地方政府采购；未来联邦政府部门所需的商品或服务也将全部通过网络招标采购。

    ——日本的电子招标采购：一是将包括公共工程在内的政府采购通过政府网络进行招标，从获取信息、申请投标，到公布竞标结果等，都在网上完成。二是公共工程以外的政府采购，大到飞机、汽车等运输设备，小到铅笔、笔记本等办公用品，也通过网络公布和招标的方法进行。三是电子招标采购标讯发布，在政府网站上统一公布，任何企业和个人都可自由检索，而且投标资格标准统一，企业只要通过了某一省厅的投标资格审查，就可以在任何时候参加任何一个省厅的投标。日本电子投标系统包括电子认证系统、公证系统和投标应用软件。该系统设定若干指标，自动对参与投标的企业生成分数。采用电子投标方式，共分五个步骤：一是在指定日期自动在网页上公开工程发包状况；二是在提交投标申请时自动进行资格审查，认证系统确认，当事人操作；三是开标、公告结果，开标作业时间为每个项目5分钟，开标结果8分钟内自动在网页上公开；四是转存投标结果数据，为保证安全，投标结果数据通过FD移存至财务会计系统；五是签订合同。日本采用电子招标采购，原来由人工操作的工作几乎全部实现了自动化。

    ——新加坡和中国香港招标采购信息公开透明、方便快捷。两地都非常注重利用先进的信息网络技术，建立双向的、交互式的电子交易系统，使政府采购信息和过程做到公开透明、方便快捷，主动接受各方的监督，从而减少政府部门在采购过程中可能出现的腐败现象。新加坡通过建设一个跨政府整合性电子采购系统与相关采购信息资源库（即电子采购平台），促进需求聚合，从根本上解决了过去采购程序烦琐、手工操作复杂、数据不够准确、缺少公开和透明等问题，使招标采购工作更加科学化、规范化、公开化。

    ——跨国企业集团GE实行电子招标采购后，招标采购环节的工作运行成本每年减少约5亿美元，投资成本节约5%~20%，工作效率提高70%。

 

    经验五：建立了完善的招标采购诚信体系和严格的惩戒制度

    美国、英国、德国、法国、瑞士、澳大利亚、新西兰、日本、新加坡、韩国、埃及、西班牙等发达国家及中国台湾、中国香港等地区，以及联合国、世贸组织、世界银行等国际组织的诚信体系建设十分完善，惩戒制度非常明晰。

    ——新加坡政府对不负责任和表现比预期差的供应商，禁止参与将来的政府项目投标。由禁止投标委员会决定是否施禁和期限，该委员会的成员由不同的政府部门的高级官员组成，其主席是财政部预算署的常务秘书。禁止期为1~5年。政府机关实行禁止必须有一定的根据，政府采购机关不可单方面禁止供应商投标。禁止的根据是：（1）放弃合同；（2）终止合同；（3）撤销投标；（4）使用法定标准以下的材料；（5）贪污；（6）提供虚假资料；（7）累积10个或以上的违约点；（8）故意供给不足；（9）卑劣的表现报告；（10）擅自把工程分包。禁止的程序为：第一，由政府采购机关向禁止投标委员会呈上建议书，除那些累积10个或以上的违约点，贪污与卑劣表现报告之事例外，政府采购机关应在呈交建议书给委员会之前以书面向违约供应商提出警告。第二，一旦被禁止，委员会将就其决定发出通告通知所有政府采购机关。政府注册部门将采取行动撤销被禁止的供应商的注册资格。第三，被禁止的公司可于两周内向委员会提出上诉。有关政府采购机关将对上诉进行考虑并将其建议提交给委员会，上诉将由委员会主席决定。

    ——中国香港非常注重全社会诚信文化的宣传和诚信管理。一方面，通过加强政府部门和公务员的廉政建设，在全社会起到廉政诚信的示范作用；另一方面，通过对政府采购供应商（承包商）实行注册管理制度，对表现卑劣的供应商采用禁止投标或降级进行惩罚，使不诚信者得不偿失。同时有独立的反贪机构、严厉的反贪法律，对贿赂和不诚信行为，都会被调查，直至被绳之以法，净化了招投标市场环境。

    ——日本《刑法》涉及操纵招标采购活动的有三种罪。一是行贿受贿罪。实践中日本以行贿受贿对串标定罪的较少。政府工作人员参与围标、串标行为大多不收现金，目的仅为退休后就职提供便利。二是利用计谋妨碍投标罪。故意为某企业设立有利条件，以便得到很高分数。三是串标罪。日本处罚方式有：勒令串标企业停止串标，命令其缴纳课征金；性质恶劣的要移交司法部门处理。“课征金”制度，即向已实施价格不正当限制交易的事业者征收一定数额的金钱，将其获得的不正当利益收归国库；由企业自发报告的，可减免追缴金额。追缴金额以串标对象的工程总金额为基础，乘以一定比率计算得出：2006年起为10%，之前为6%，中小企业为4%。对于个人，可判处5年以下有期徒刑或处以500万日元（约38万人民币）以下的罚款；对于公司，可处以5亿日元（约3800万人民币）以下的罚款。此外还有对违规企业停止参与投标资格的处罚，一般处罚违规企业在1〜2年内不得参与投标。公正交易委员会处理的国土交通省串标的案例就是严惩的典型。国土交通省的工作人员在水闸设备发包工程中，将该工程的中标预定者意向透露给业者。委员会要求国土交通省进行调查，该省提出的改善措施包括：制作遵守纲纪手册并组织员工学习，设置遵守法令窗口，对招标工作人员进行轮岗，要求工作人员不得到串标企业再就业。参与串标活动的地方机关科长助理被处以停职2个月的处分，其他7名人员也受到了处分。作为与业者的连带债务，向参与投标串标活动的5名前工作人员提出了总额为7亿8600万日元（约5900万人民币）的赔偿损失要求，其中一人已经死亡，由其继承人继续赔偿。

    ——根据世界银行公布的相关资料, 世行提供1.5亿美元的菲律宾道路建设工程项目,在招投标过程中,世行发现存在恶意串标等欺诈行为,有4家中国企业被列入世行黑名单,并分别被禁止参与世行项目投标5到8年。此外,合作串标的一家菲律宾建筑公司及其母公司被永久禁止参与世行项目,另两家菲律宾公司则被禁止4年。自1999年以来,共有近400家企业和个人因涉嫌欺诈和舞弊，被世界银行列入黑名单。

    发达国家的经验对当前我国全面深化改革的启示

    发达国家在招标采购监督管理方面的成功经验，对当前我国全面深化改革有以下几个方面的深刻启示：

 

    启示一：在国家顶层设计的理念上，既要与国际接轨又要与中国特色相结合

    中国经济要与国际接轨，招标采购活动应按国际惯例办事。加入WTO以后，中国经济正在与世界经济融合，正逐步成为世界经济的一个有机组成部分。显然，无论外商在中国，还是中国的企业到世界各国去，都必须有一个相对统一的活动规则。如果没有一个相对统一的规则，经济活动就会受到影响。很显然，这个相对统一的规则就是国际惯例。招标采购是一种交易方式，不管什么意识形态和组织都应遵循国际惯例，借鉴国际经验。如英国“物有所值”的招标采购核心理念非常值得我国借鉴（英国招标采购不仅要考虑获取商品时的价格、性能、服务，还要综合考虑运行、维护成本，以及在商品生命周期结束后的处置成本，如对环境、健康和安全的影响等，用经济、环境和社会的综合标准评价产品和供应商,采用一系列具体的标准来衡量是否“物有所值”）。但同时要考虑到我国的历史文化（重关系、轻契约）和经济（以公有制为主体）背景，要针对中国的实际，用中国的办法解决中国的问题，以进一步增强改革招标采购监督管理体制机制、完善相关法律法规制度的针对性和有效性。

 

    启示二：在招标采购法律法规制度建设上，要努力形成完整的体系

    17世纪以来，随着资本主义在世界上的迅猛发展，英国、美国、法国、瑞士、丹麦等发达国家陆续实施政府招标采购制度。招标采购在国外已有200多年的历史，形成了完整的法律、法规、制度体系，人们依法招标采购的法制观念较强。那些发达国家，其先进的管理思想、管理制度无不融进招标采购制度中。其招标采购体制机制充分体现了他们崇尚法律、自由、竞争的特点，保护了招标采购当事人的利益。目前，尽管我国的招投标法律法规制度有数十种、数百种，但标准不一，比较零散，部门利益、部门色彩很浓，有的甚至还顾此失彼，没有形成科学的招标采购法律法规制度体系。中国是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济国家，目前已成为WTO的正式成员国，一定要针对这些情况，对过去各级、各行业比较散乱的招标采购法律法规制度进行统一的、全面的清理和完善，结合中国实际和国际化要求，建立与国际接轨的、符合中国国情的、统一的招标采购法律法规制度体系，把整个招标采购活动纳入法定程序之中，为防止操纵招标采购活动提供法律法规及制度保障。

 

    启示三：在招标采购体制改革创新上，“一委一办一中心”模式值得推广

    从美国、英国、德国、瑞士、日本、新加坡等发达国家和国际组织以及跨国企业的经验看，都有一个统一的常设机构来组织协调和监督管理招标采购，形成管、办分离，各司其职，既相互配合又相互制约，因此没有出现各自为政和政出多门的问题。从四川、湖北、广西、江西和安徽合肥、湖南株洲、江苏宿迁近几年探索的情况看，“一委一办一中心（一委，即招标采购管理委员会或公共资源交易管理委员会；一办，即招标采购管理办公室或公共资源交易管理办公室；一中心，即招标采购中心或公共资源交易中心），是一种相互制约的组织构架，在实践中对防止操纵招标采购活动是非常有效的。

 

    启示四：在技术手段上，运用互联网和大数据、云计算技术，实行电子化招标采购、建立诚信体系

从    国外的情况看，发达国家和国际组织等，都有统一的招标采购信息发布媒体，主要通过互联网进行信息公开。电子招标采购是世界上已广泛运用的非常成熟的技术，很多国家政府和跨国集团已成功使用了20多年。国外早已建立了互联互通的招标采购诚信体系。根据国内外经验，目前全国应重点抓好统一的公共资源交易信息发布平台建设，至少一个省（区、市）应建立一个统一的信息发布平台，这项工作难度不大，但效果好。在推行电子招标采购方面，中直机关政府采购中心、北京市政府采购中心、天津市政府采购中心和四川的绵阳市、遂宁市等地公共资源交易中心的实践经验值得借鉴。全国应统一技术标准，统一招标确定一套软件系统，目前各地使用的电子招投标软件非常泛滥，优劣参半，令人担忧。全国招标采购诚信体系建设已取得了非常明显的进展，如把诚信体系建设与打击惩戒结合起来，很多问题能很快得到遏制。

 

    启示五：在队伍建设上，政府要组建高素质、稳定的招标采购专业化队伍

    国外几乎没有招标采购代理机构，他们的招标采购实施工作都是政府的专业机构人员承担，有严格的从业人员行为规范，他们不敢、也不愿意内外勾结，即使相互勾结也很难达到目的，比如美国、德国、新加坡及中国香港等现在都很少发生这些情况。国外政府招标采购也有请咨询机构或咨询专家的情况，但只限于某些方面的技术咨询，自始至终还是由政府的招标采购人员完成全程工作，这是国外政府和国际组织、跨国企业的通行做法。我们认为，招标采购以至整个公共资源交易活动，是市场化配置资源的关键环节，其配置工作应像国外一样，由政府专业机构的人员来组织实施。各级政府应整合现有机构、人员，组建专业招标采购机构，组建高素质的专业队伍，专门从事国有投资项目的招标采购工作，不允许国有投资项目委托给招标采购代理机构实施。国外没有强调评审专家和评审专家库的问题，比如日本现在招标采用电子招投标系统，计算机自动生成结果。我国的评审专家之所以扮演的角色很多时候错位、越位，是因为我们的评标标准和方法不科学，同时赋予评审专家的自由裁量权太大。现阶段在我们国家层面建立评审专家总库和省级统一的专家库很有必要，但要确定一个统一的入库标准，严把素质关，同时要加强培训，适应电子招标采购对评审专家的要求。

 

    启示六：在招标采购管理服务的质量要求上，全面推行标准化

    美国、英国、德国、瑞士、日本、新加坡等发达国家，在招标采购过程中普遍实行标准化，取得了非常好的效果。四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心被国家列为“公共资源交易现场管理服务标准化试点单位”，在全国率先实施了公共资源交易现场管理服务十五项省级地方标准，全面提高了公共资源交易的效率和质量，其经验值得总结和推广。

 

（作者单位：四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心，四川省优秀干部人才递进培养第四期经济金融培训班学员、教授级注册咨询师）