PPP征程长 法律来护航

 

在民间投资增速下滑的背景下，政府与社会资本合作模式被寄予厚望——
PPP征程长 法律来护航

近日，工人在公主岭市城市地下综合管廊建设现场施工。当日，吉林省公主岭市城市地下综合管廊PPP项目举行开工动员会。据介绍，该项目将建设总长度为25.9公里的综合管廊，包括7条管廊和1个监控中心，投资估算总额为25.3亿元。新华社记者 许畅 摄

当前，经济面临较大下行压力。深度激发民间投资的潜力与活力，是实现稳增长的重要手段之一。从目前情况看，民间资本投资热情下降，关键是对投资前景缺乏确定预期。而PPP立法的根本目标，就是化解各种不确定性，通过法律的规范和约束，明确相关主体的权责利，使政府、社会资本的行为都可预期，风险和收益也都可预期。如此，民间资本才“有得投、愿意投、投得起”——

近来，民间投资增速下滑明显，引发了政府层面、专家学者和民营企业经营者的广泛关注。作为民间投资重要渠道的政府与社会资本合作模式（PPP），在实施过程中，也遭遇了种种“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”。PPP能否顺利推进，不仅事关民间投资活力与潜力的激发，助力经济稳增长大局，更是推动混合所有制发展，完善我国基本经济制度的题中之义。

专家呼吁，应从推动法治中国建设的高度，加快PPP相关立法进程，明确政府与社会资本权责利，促进风险和收益可预期，以从根本上推动政府与社会资本合作的规范运作和健康发展。

着力消解不确定性

当前，我国正在大力推广政府与社会资本合作模式，财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地拟以PPP模式招商的项目7721个，总投资约8.8万亿元。同时，尽管国务院、财政部等已发布一系列相关文件，但这个领域仍然缺乏统一的立法。

日前，财政部副部长刘昆在国务院新闻办公室就促进民间投资健康发展专项督查有关情况举行的发布会上表示，下一步，中央财政将继续积极推进PPP法制建设，加强政策协调和统筹。

此外，财政部条法司司长李承也表示，财政部已经成立立法工作组，研究起草了《政府和社会资本合作法（草案征求意见稿）》，并已征求了国务院各部门和地方财政部门的意见，正在抓紧修改完善。

近日，中国财政科学研究院还召开了PPP立法论坛。在论坛上，来自河南、内蒙古、湖北等多个省区市财政部门推广PPP的负责人，也都反映了工作中遇到不少困难与问题需要通过立法来破解，尤其是以立法来规范运作并提高社会资本的确定性。

“政府和社会资本要进行长期合作，短则10年，长则30年，要可持续、顺利地做好这项工作，需要一套完善科学合理的法律制度来规范其健康运行和发展，需要抓紧解决这个问题。”山东省财政厅金融与国际处处长李学春说。

“坚实的法律基础是保障PPP推广的重要基石。虽然我国推出这个模式的时间还不长，但项目实践中已暴露出诸多问题，进而凸显了PPP立法的紧迫性和重要性。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。

刘尚希强调，PPP立法的根本目标就是化解不确定性、降低不确定性的程度，通过法律的规范和约束，明确相关主体的权责利，使政府、社会资本的行为都可预期，风险和收益也都可预期。

真正实现各方共赢

在国务院日前开展的民间投资政策落实专项督查中，社会资本能否充分参与到PPP中的问题备受关注。日前召开的国务院常务会议强调，要继续处理好政府和市场关系，营造一视同仁的公平投资环境，加快清理完善涉及民间投资的法规政策，切实解决民企与国企公平竞争问题。

“PPP是政府、市场、社会分工合作提供公共服务的新模式，是公共治理和国家治理在公共服务领域的具体体现，是不亚于市场化改革本身的一场重大改革。”刘尚希认为，在此模式下，政府与社会资本一道共同建立平等的合作伙伴关系。

刘尚希强调，PPP的本质是共治、内核是平等的伙伴关系，这是PPP立法的逻辑前提和理论基础。“因此，PPP立法应当定位于民事立法，而非行政立法，应淡化整部法律中的审批、批准色彩，强化政府责任及义务而非行政权力本身。”

“PPP立法环节要解决什么问题？主要是处理政府和市场、政府和企业的边界关系，构建政府和社会资本两方面平等合作的契约关系，树立契约精神、建立诚信政府，改善公共产品供给的体制机制。”财政部条法司副司长赖永添说。

对于一些地方把PPP仅仅是当作公益事业的融资手段，赖永添表示，这是有违PPP模式精神的，因此需要通过立法建立平等合作的契约关系、PPP项目的产权制度。“PPP模式讲究的是项目的全生命周期管理，政府和社会资本是‘婚姻’，不是一锤子买卖，不能将后面的运营维护以及公共产品服务提供抛之脑后。”

中国财政科学研究院PPP立法课题组认为，立法时要以结果为导向，改革不适合PPP健康发展的体制机制，彻底打破PPP发展中的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”，不能让过去的传统体制机制束缚PPP项目的顺利推进。同时，要建立有利于明确各方责权利、规范各方利益和风险的分配规则，真正实现各方平等、合作、互利和共赢。

强化财政风险管理

PPP立法中，有哪些重点难点问题需要解决？专家表示，财政风险和债务管理、物有所值评价、社会资本退出、特殊目的公司（SPV）破产、会计税收、信息披露等方面是重点。

PPP财政管理的目的是为了防范、控制财政风险。目前，PPP的财政风险来自多个相关公共部门的公共支出责任，缺乏立足国家治理高度的统一财政风险评估，项目财政承诺（支出责任）未纳入政府债务管理。

为此，专家建议，PPP财政管理应着眼于有利于项目的规范、顺利推进，建议将项目财政承诺（支出责任）纳入政府债务管理，将PPP形成的资产和负债加入政府综合财务报告，以国家治理的高度统一进行财政风险评价。

对于物有所值评价问题，专家建议，应严格按照现有政策落实物有所值评价，对一个市县一年度内所有PPP项目的审核评估，不得超过一般年度预算总支出的10%；同时，加快编制规范的政府资产负债表和现金流量表，测算未来一个时期的现金流量和偿债能力，为财政承受能力评估奠定坚实基础。

在各地推广PPP中，社会资本能否退出、如何退出颇受关注。“社会资本能否退出的问题本质是产权的流动问题，PPP应当鼓励产权流动，限制社会资本的进退并非是确保项目顺利完成的关键和根本。从国际经验看，社会资本的合理流动会产生更多的正面效应。”刘尚希表示。

对于PPP项目的税收问题，中国财政科学研究院博士后孙静建议，从税收立法思路和税收政策支持设计两方面入手。“税收立法思路方面，应从项目的经济本质出发界定课税模式，从项目的行为本质重构税收思维模式，从项目的公共性特征理解项目税收优惠政策设计；税收支持政策设计方面，应明确税收优惠主体、税种、优惠方式与力度，并统一征管制度，减少自由裁量权。”孙静说。

此外，各地财政部门还普遍反映，PPP立法应解决与政府采购法和招投标法衔接的问题。（记者 曾金华）

    来源： 经济日报