我国政采执行机制与美、加、韩的4大不同

2016-07-07

 

  我国政府采购执行机制是官方和民间两种执行机构并存的模式,即“集采机构+社会代理机构”,而资格认定取消后,社会代理机构数量快速增长、业务水平良莠不齐,监管难度大、监管成本高。而美国、加拿大、韩国的政府采购执行机构均为存在上下级隶属关系的政府组织形态,便于建立有效的监管机制,提高监管效能。这给我们带来启示--

 

  我国政采执行机制与美、加、韩对比:不同体现在四方面

 

  我国政府采购制度起步较晚,最早是1995年上海市启动政府采购试点,之后河北省和深圳市等地也陆续开展试点,直到2003年《政府采购法》颁布,标志着我国政府采购制度全面展开。我国政府采购执行制度与美国、加拿大、韩国不同,主要体现在执行主体等四个方面。我国存在官方和民间两类执行主体,而这3个国家全部由官方机构执行。

 

  在职责范围上,我国采购执行机构无权在政府部门间进行调剂,更没有统一的组织机构负责全国的集中采购,而社会代理机构数量庞大,管理不到位。

 

  1.从执行主体来看

 

  美国的政府采购执行机构是联邦总务管理局;加拿大的政府采购执行机构是公共工程和政府服务部;韩国的政府采购执行机构是调达厅。

 

  这三个国家的政府采购执行机构都是政府组织形态,即政府采购由官方代理机构负责执行,不允许民间代理机构从事政府采购业务。而我国的政府采购执行机构是各级政府设立的政府采购中心和社会代理机构,是市场组织形态(社会代理机构)和政府组织形态(集采机构)并存的格局。

 

  2.从法律适用性来看

 

  美国调整政府采购的法律主要有《联邦财产与行政服务法案》、《合同竞争法》、《联邦采购条例》等一系列法律;加拿大调整政府采购的法律主要有《公共工程与政府服务部法案》、《财政管理法》、《政府合同规则》等一系列法律;韩国调整政府采购的法律主要有《政府合同法》、《政府投资机关法》等一系列法律。美国、加拿大、韩国用来调整政府采购的法律高度一致,而我国调整政府采购的法律主要有2003年实施的《政府采购法》和2000年实施的《招标投标法》,这两部法律的关系模糊,内容互相冲突,不能保持高度一致,给政府采购实践带来困惑。

 

  3.从执行机构职责来看

 

  美国的政府采购执行机构不仅为联邦政府进行集中采购,还有权在政府部门之间调剂政府采购物品;加拿大政府采购执行机构不仅负责采购合同的定制、招标、评估,还调解争端;韩国政府采购执行机构除统一负责政府集中采购工作,还负责采购物资的价格、规格和标准。

 

  美国、加拿大、韩国的政府采购执行管理高度集中,而我国政府采购的执行管理比较分散,各地各级采购执行机构各自为营,互不来往。虽然负责组织实施各地政府采购业务,答复询问和质疑,但是没有权力统一负责全国政府采购业务,区域性非常明显,没有权力在政府部门之间进行调剂,导致一方面物资闲置,另一面物资紧缺,不能有效调配资源。

 

  4.从分支机构和从业人员来看

 

  美国在11个州设立政府采购执行分支机构,从业人员约1.4万人;加拿大设有地区分部和海外采购分部,大约有1.4万名雇员;韩国在多地设有地方厅和海外购买办公室,有953名员工。

 

  而我国的政府采购执行机构没有设立分支机构,各地的采购代理机构不存在隶属关系。据统计,截至2012年年底,各地的集采机构数量是2345家,从业人员约1.6万人,社会代理机构约3000家,人员约4.8万人。我国从事政府采购代理业务的人员约6.4万人,人数之多、规模之大远超美国、加拿大、韩国。

 

  但整体上这些采购代理机构的运行机制缺乏有序管理,集采机构没有统一的代理规则,对于同类采购项目,各地适用的规则不尽相同,条块化、分割分的特征明显。社会代理机构大规模发展,缺乏统一的管理和约束,诱发不正当竞争。

 

  有益借鉴:集中统一监管 充分发挥政采经济社会调控功能

 

  通过以上四个维度的比较分析,可以看出我国与美国、加拿大、韩国在政府采购执行制度方面的不同与差距。

 

  美国、加拿大、韩国采用政府组织形态的采购执行体制,委托层级较少,缩短了“委托-代理”链的长度,委托代理关系相对简单,便于管理。并且政府组织形态的采购代理机构存在上下级隶属关系,有利于建立监督机制。而我国政府采购沿用的是官方和民间两种执行机构并存的模式,不易建立有效的监督管理机制。一方面是集采机构在全国没有统一的组织和管理机构,各地之间不存在隶属关系,不存在上下级监督;另一方面,对社会代理机构的监管不尽如人意,社会代理机构存在多重委托代理关系,“委托-代理”链过长,关系相对复杂,监管不到位。部分社会代理机构发生违规行为被处罚后,经常采用“金蝉脱壳”的方式继续从事采购代理业务。所谓“金蝉脱壳”,就是指注销原有公司,成立一家新公司,原有工作人员不变,甚至新公司的法定代表人、注册地址也完全一样,继续代理政府采购业务。这导致对社会代理机构的监管难度大,实践中监督成本高,且效果差,损耗社会资源。

 

  从调控经济目标的角度来看,政府组织形态的官方代理机构要优于市场组织形态的民间代理机构,这也是外国政府之所以采用政府组织形态的官方代理机构的原因。政府采购制度从国外引入,外国的学者进行了深入的研究,积累了丰富的经验,对此我们可以有选择地借鉴。在政府采购执行主体的问题上,美国、加拿大、韩国都不允许民间代理机构介入,目的很明确,就是通过政府采购制度实现调控经济运行及对重点行业的扶持,对经济领域进行调节和制衡。实现这个目的,必须由官方代理机构作为执行主体。而我国政府采购现状是:具有权威性的官方代理机构职能弱化,以营利为目的的社会代理机构在政府采购业务中占多数比重,这种角色的逐渐变化带来的直接后果就是掣肘政府采购制度目的实现。

 

  国家引入政府采购制度的目的在于,一方面对经济领域进行调节和制衡,优化资源配置,对某些重点行业的发展给予直接支持,是政府实现财政职能的重要手段;另一方面是为了节省财政资金,提高财政支出透明度,促进廉政建设。所以说,政府采购本身就是一种公权力的运行,是政府责任的一种体现。而市场组织形态的社会代理机构是不具备这种能力的。

 

  为了改善这种局面,结合我国政府采购现状,建议吸收国外先进经验,由政府组织形态的集采机构统一负责政府采购业务,既保持执行主体的高度权威性,又可以充分发挥政府采购调控经济运行的基本功能。



   

    来源:政府采购信息报/网   作者:杨林萍    

                   



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