浅谈我国招投标管理模式的发展变化
从2000年颁布的《招标投标法》到2012年制定的《招标投标法实施条例》，我国建设工程招投标管理均属于“正面清单”管理模式。这一模式对于规范招投标管理曾经起到了积极作用，但也逐渐暴露出一些深层次的问题和缺陷。2013年11月党的十八届三中全会决定明确要求“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，本文拟在简要回顾我国招投标管理发展历程的基础上，就“正面清单”和“负面清单”两种新旧模式的异同谈些粗浅的认识。
一、我国招投标管理的发展历程
招投标是我国建设工程的主要承发包方式，其发展历程大致可以分为三个阶段：
第一阶段是探索尝试阶段，上世纪80年代，我国政府开始探索招投标管理和操作程序，成立了大量的招投标管理机构，施行工程招标承包制，当初没有制定强制性要求，招投标率不高；
第二阶段是初步规范阶段，上世纪90年代，建设部第23号令和《建筑法》的实施使我国招投标管理制度更加规范，招投标方式从以“议标为主”转变为“邀请招标”为主。工程交易活动由无形转为有形，隐蔽转为公开；
第三阶段是发展完善阶段，2000年1月1日《招投标法》的施行，招投标方式从“议标”转变为“公开招标”，招标领域也从单一的土建工程延伸到道路、设备、监理等方面；
随着信息化的发展，招投标管理突破了传统的投标备案方式，纸版的招投标文件由电子数据代替，减少了人为可操作的因素，降低了交易成本，提高了办事效率。
二、“正面清单”模式的主要弊端
工程招投标是进行工程施工的首要环节，对工程施工效益造成直接影响。在工程招投标工作中坚持公开、公平、公正的原则是招投标管理的核心，为建筑市场的顺利发展提供良好的行为支持。随着社会主义市场经济改革的深化，《招投标法》的执行与建筑业日益发展之间的矛盾越来越明显，招投标过程中违反《招投标法》的行为越来越普遍。2015 年中央巡视组公布了巡视央企的情况，其中6月12日披露的6家央企中有半数涉及招投标问题，其它单位有没有“注水”或注了多少水，对业界引发了不小的波折。
（一）《招投标法》的部分条款与开放的社会主义市场经济体制不适应，招投标涉及的层级多，部门多，不可避免的存在诸多潜在的腐败因素，无形中增加了工程的成本。
招标单位在招标过程起着决定性的作用，通过编制招标文件排斥潜在投标人，控制信息发布剥夺投标人参与投标的机会，利用招投标审核单位把关不严规避招投标。
招标代理机构利用自己的特殊身份，泄露标底，在开标、评标阶段以不平等的方式对待潜在投标方，帮助招标单位选择中意的投标单位。
投标单位利用欺诈行为谋求中标，投标方借用资质，违法分包、转包现象普遍，投标过程围标、串标、陪标现象严重。
由此可见招投标工作人为因素较多，《招投标法》在实际施行过程中难以发挥其监督执法的职能，监督不严，执法不力。
（二）当前招投标没有实现真正意义的优质低价的选择投标单位，而是投标过程中存在恶性竞争，造成表面低价中标，实际高价结算的情况。
制定《招投标法》的目的是使建设单位在公开、公平、公正的平台下择优选择施工企业，然而在市场经济条件下，企业追求利益最大化，导致招投标未能实现这一功能，甚至利用招投标平台将不合法的招投标行为合法化。主要表现为：
招标投标单位在招投标控制价编制过程中，操纵招标控制价的编制，抬高招标控制价水平，投标单位借用资质围标、串标，陪标，中标价格几乎都贴近招标控制价，造成中标价格虚高。
投标单位在投标过程中主动压价，低价中标，却在施工过程通过偷工减料节约成本，进行不必要的变更设计增加工程造价等方式获取工程利润，追求利润最大化。
投标单位表面提出垫资优惠，实际实施过程中想方设法的获得政府财政支持，工程造价不减反增的现象较为普遍。
投标单位在投标过程中借用高等级资质参与投标，实际采取分包、转包的方式由低等级资质的单位施工，甚至以个人名义施工，导致中间环节的管理费用增加，工程质量也处于不可控状态。
以上招投标过程中带来的负面影响不利于工程实体质量，不利于工程造价的控制，不符合环境可持续发展的理念。
（三）政府推行的招投标服务平台在某种程度上已经成为招标单位和施工单位的负担。
在市场经济条件下，建设单位需要采取“货比三家”的方式的择优选择施工企业，然而招投标服务平台管理制度不完善，导致部分建设单位为了迎合《招投标法》而采用虚假招投标和化整为零规避招投标等方式进行招投标工作。主要表现为：
建设单位采用事先通过邀请几家服务信誉好的，人员、设备、资金符合要求的企业进行经济技术比选，择优选择施工单位，后再报送造价信息平台进行公开招投标的虚假招投标行为。这种做法便于管理，节约资金，缩短了时间，但同时不可避免的产生了借用资质、围标、串标、陪标以及操纵控制价编制的违法行为。
建设单位将建设项目化整为零规避招投标。招投标工作流程繁琐，人为因素较多，招投标时间较长，这与现阶段的建设速度不相匹配，同时招投标的成本较高，建设单位为了规避招投标，采取化整为零的违法行为选的方式确定中标单位。
以上以上几点反映了“正面清单”管理模式下招标投标管理给经济建设带来的负面影响。如何探索政府在招投标工作中发挥积极有效的作用，是当前深化经济体制改革亟待解决的问题。
三、推行“负面清单”管理模式的重要意义和核心内容
所谓负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领城和产业。在负面清单的基础上，各类市场主体可以依法平等进入清单之外领域。这表明负面清单属于市场准入规则。体现了政府推进自身职能转变，提高行政效率，履行组织社会主义经济建设的职能。
（一）推行“负面清单”管理模式的重要意义
从“正面清单”向“负面清单”的转向，是政府依法放松管制的具体表现，“负面清单”管理模式，主要是通过减少经济管制，加强社会管制，将政府管制活动纳入法制领域。推动政府管制活动从事前转向事中和事后，从严格管制走向放松管制，更多地依赖市场自身的调节功能，运用法治方式来防范和治理政府放松管制后可能带来的市场失灵风险。在招投标管理中推行“负面清单”，有助于促进招投标市场健康有序的发展，提高政府治理现代化的廉洁透明度。
（二）推行“负面清单”模式的核心内容是放宽准入资格和严格禁入规定
我国全面深化改革进入攻坚期，步入深水区的关键时刻，推进市场经济向法治经济的转变，借鉴国外发达国家的招投标管理模式及宝钢电子招投标强化管控体系规范国内建筑工程招投标市场。
1.2015年中央巡视组披露的央企招投标问题不包括宝钢，主要原因是宝钢采用了全流程电子招投标系统，该招标系统由“e招标学苑”招标核心团队成员长期主导建设。
招投标管理有必要借鉴宝钢电子招投标管理模式，招投标服务平台建立完善全流程电子招投标系统，包括建设投标人信息数据库，投标价格数据库，招标文件库和评标专家库等，实现评标报告网上一键式生成和网上售标，以完善的数据库支持招投标业务的专业化。将各项管控要求固化在系统内，其中固定的评标方式杜绝了领导开标后打招呼和定标的可能性；通过系统随机抽取评标专家，所有评标记录可供随时抽查，保证评委会名单确定的公正性；评标确定的中标金额，自动通过系统发送给建设主管部门自动生成合同，避免随意变更合同内容。
该系统的建立将有利于降低差旅、纸张、印刷、通讯等费用，使参与各方全面降低招投标成本，提高招标效率 。该系统将实现全过程信息监控与追溯，有助于促进招标工作的公开与透明，体现了“负面清单”模式下强化社会管制的作用。
2.完善招投标的法制制度建设，将政府管制活动纳入法制领域。
制度建设覆盖招标管理、招投标系统业务操作、综合问题分析、服务范围等各个方面。包括编制专家库管理制度、投标人信息库管理制度、招标人业务策划管理制度、招标业务风险管理制度、招标监督管理制度、投标人异议处理管理制度等；完善并细化建设工程施工、设备采购、材料采购、勘察、设计、监理等招标管理制度。
比如，专家库信息应包括专家名称，专家所在单位、职称、参与评标项目名称，评审中标单位名称等，便于考核专家评审质量，促进专家评审工作的公平性；
又如，投标人信息库内容应包括投标人名称、资质、履约记录、商业道德记录、履行纳税情况、缴纳保险业务情况等，并且每年更新投标人专业人才、拥有大型机械设备清单、财务状况、中标项目名称、性质、金额等信息，一方面可以避免虚假投标资料，简化评审工作，另一方面促使投标企业从提高自身素质和内部管理水平上下功夫；
推行无标底及招标控制价的招标制度，一方面可以使投标人在开放的竞争条件下，降低投资成本，另一方面，还能杜绝标底泄露及操作控制价编制等违法行为的发生，有效遏制腐败。
3.推进工程投资市场化进程，放宽招投标准入资格，制订禁入规定。比如将准入资格放宽为：具有独立资格的法定代表人，有与履行合同相适应的人员、专业技术能力、财务能力和管理能力；有完成合同所需的设备、设施等物质条件、有曾经执行过类似合同的经验和良好的信誉、有履行合同的充足的资金来源或获得资金的能力；有良好的履约记录和良好的商业道德记录。制定禁入规定为：已宣布破产的，未依法履行纳税和缴纳社会保险款项业务的；在招标前一段时间内曾被判为欺骗或职业犯罪的；在行政机关给予责令停止或取消资格的。放宽准入资格，制定禁入规定有助于促进投资市场公平有序的竞争，促进投资环境的健康发展。
综上所述，建筑工程招投标工作的实施推动了建筑领域良性运作及快速发展，公开、公平、公正的招投标制度可以促进政府部门“反腐工作”。通过分析国际国内招投标管理办法，结合长期以来的实践证明，合理的招投标制度可以为择优选择施工企业提供可靠依据，有利于建筑企业提高自身资质水平，优化设备人员，改进技术，提升竞争力以获得更多的合作机会，有利于建筑行业健康稳定的发展，为广大群众提供真正的实惠。（摘自湖北审计网）
湖北省审计厅投资处 张娓娟