促进创业投资持续健康发展的行动纲领——解读“创投国十条”的体制建设含义
中国证监会私募基金监管部副主任 刘健钧
2016年9月20日，我国创业投资界热切盼望的《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（以下简称“创投国十条”）庄严发布。这在我国创业投资体制建设史上具有里程碑式的意义！为促进我国创业投资行业在新起点上的持续健康发展，“创投国十条”从十个方面明确了全面推进创业投资体制建设的新要求。
一、适应新的时代背景，提出持续健康发展总体要求
我国创业投资体制建设可追溯到上世纪80年代。最早原国家科委、原国家计委分别从各自角度，积极推进有关制度建设，并得到各有关部门大力支持和配合。2005年11月，国家发展改革委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》。随后，配套性税收优惠政策、引导基金政策于2007、2008年先后推出，多层次资本市场体系逐步建立，使得有中国特色的创业投资体制基本框架得以形成。2013年6月，中央编办将包括创业投资基金在内的各类股权投资基金的监管职责调整到证监会。2014年8月，证监会发布实施《私募投资基金监督管理暂行办法》，其中专设创业投资基金特别章节，从而为对创业投资基金实行差异化监管提供了基本法律框架。
受益于创业投资体制和差异化监管的有力支持，我国创业投资行业得以迅速起步和发展，对拓宽创业企业融资渠道、促进经济结构调整和产业转型升级、增强经济发展新动能，起到了积极作用。但同时也出现了一些问题。适应新的时代背景，“创投国十条”突出强调“持续健康发展”并从指导思想、基本原则两个层面提出了总体要求。
二、培育多元创业投资主体，赋予天使投资人作为个人创业投资主体地位
创业投资主体是创业投资市场的核心要素。过去，为便于操作，政策鼓励的着力点一直限于创业投资企业和创业投资基金等组织化创业投资主体。在新形势下，为培育多元创业投资主体，“创投国十条”将政策鼓励视野拓展到了组织化、非组织化创业投资主体两个层面：
（一）加快培育形成各具特色、充满活力的创业投资机构体系。考虑到不同种类机构化创业投资主体的运作特点各异，“创投国十条”进一步提出了四项措施：一是鼓励各类机构投资者和个人依法设立公司型、合伙型创业投资企业（基金）。二是鼓励行业骨干企业、创业孵化器、产业（技术）创新中心、创业服务中心、保险资产管理机构等创业创新资源丰富的相关机构参与创业投资。三是鼓励个人通过依法设立一人公司从事创业投资活动。四是鼓励和规范发展市场化运作专业化管理的创业投资母基金。
（二）积极鼓励包括天使投资人在内的各类个人从事创业投资活动。直接从事创业投资的个人，虽然不一定具备机构化创业投资的专业化运作水平，但由于投资运作具有更大的灵活性、特别是在决策上可以随性而为，因而也是创业投资的重要主体。特别是天使投资人，当其以个人资金直接从事创业投资时，多多少少怀有天使般助人创业情怀，因而可望成为支持早期企业创业创新最重要的主体之一。所以，“创投国十条”首次明确“积极鼓励包括天使投资人在内的各类个人从事创业投资活动”，并提出了相应政策举措。
三、股债联动，多渠道拓宽创业投资资金来源
资金是创业投资市场的源头活水。总结前些年创业投资企业股权资本募集和运用债权融资方式提高投资能力的两方面经验，“创投国十条”从两个维度，提出了多渠道拓宽创业投资资金来源的一系列举措：
（一）大力培育和发展合格投资者。其目的是给各类创业投资企业提供源源不断的股权资本来源。具体途径包括：一是支持各类机构投资者投资创业投资企业和创业投资母基金。这里明确支持中央企业、地方国有企业投资创业投资企业和创业投资母基金，在历史上还是首次。尽管前些年一些国有企业已经开始尝试通过闲置资金参与创业投资，但往往被作为“非主营业务”加以限制。二是鼓励信托投资公司积极探索新产品、新模式、为创业企业提供综合化、个性化金融投融资服务。三是支持具有风险识别和风险承受能力的个人参与投资创业投资企业。
（二）建立股权债权等联动机制。主要目的是通过股权债权联动，提高创业投资企业的融资服务能力，甚至将债权融资方式融得的资金转化为创业投资企业的股权投资资金。一是推动发展投贷联动、投债联动、投保联动等新模式，提高创业投资企业的融资服务能力。二是支持创业投资企业及其股东依法发行企业债券和其他债务融资工具融资，增强投资能力。
四、加大政策扶持力度，强调投资方向引导
2005年11月《创业投资企业管理暂行办法》发布实施以来，在财税等部门积极支持下，我国已经初步建立起以税收优惠政策和引导基金财政支持为主要内容的创业投资扶持机制。此次“创投国十条”不仅明确提出要加大政策扶持，而且强调投资方向引导，以更好发挥政策扶持引导创业投资支持创业创新的作用。主要体现为四个方面：
（一）完善创业投资税收政策。主要亮点包括：（1）明确完善创业投资税收优惠政策的基本思路是“按照税收中性、税收公平原则和税制改革方向与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策”；（2）明确近期两项工作任务是“进一步完善创业投资企业投资抵扣税收优惠政策，研究开展天使投资人个人所得税政策试点工作”。
（二）建立创业投资与政府项目对接机制。鉴于全面创新改革试验区、双创示范基地、国家高新区、自主创新示范区、产业（技术）创新中心、科技企业孵化器、众创空间等各类创业创新服务区是创业创新企业重要集聚区，“创投国十条”明确要求其开放项目资源，充分利用政府项目资源优势，搭建创业投资与企业信息共享平台。
（三）研究鼓励长期投资的政策措施。明确要求有关部门研究“在企业债券发行、引导基金扶持、政府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持”，特别是要研究“建立所投资企业上市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排”。
（四）发挥政府资金的引导作用。一是充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金等已设立基金的作用；二是对已设立基金未履盖且需要政府引导支持的领域，鼓励有条件的地方新设创业投资引导基金；三是为最大限度发挥政府资金的杠杆放大效应，并实现专业化管理，鼓励创业投资引导基金注资设立市场化母基金；四是建立并完善创业投资引导基金中政府出资的绩效评价制度，为发挥政府资金的引导作用奠定扎实制度基础。
五、着力构建法律保障体系，完善相关法律法规
过去有关创业投资立法，无论是《创业投资企业管理暂行办法》，还是《私募投资基金监督管理暂行办法》，主要从应急之需，聚焦于创业投资企业（基金）的自身构架建设。随着创业投资企业制度的初步确立，对相关法律法规的完善显得日益迫切。为此，着力构建法律保障体系，从两个层面提出完善相关法律法规举措。
（一）构建符合创业投资行业特点的法制环境。一是鉴于现行公司法、合伙企业法等基本法仍难适应创业投资企业的运作要求，明确“推动完善公司法和合伙企业法”；二是考虑到对包括创业投资基金在内的各类私募投资基金进行统一立法已经成为我国既定的立法模式，明确“完善相关管理制度，推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台，对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律”；三是完善外商投资创业投资企业管理制度。
（二）落实和完善国有创业投资管理制度。在创业投资发展初期，民营资本对创业投资往往望而生畏，因此鼓励国有资本以适当方式参与创业投资便成为我国培育多元创业投资主体和多渠道拓宽创业投资资金来源的重要选项之一。然而，我国现行国有资本管理体制尚不能适应高度市场化运作的创业投资。为此，“创投国十条”明确了落实和完善国有创业投资管理制度的一系列举措。
六、更好发挥资本市场功能，完善创业投资退出机制
创业投资退出机制既是确保创业投资资本实现“投资、增值、退出、再投资”良性循环的必要保障，也是确保有限创业投资资本支持更多新创建企业的重要条件。经过十几年的艰苦努力，我国在创业投资退出机制建设上已取得一系列重大成果：2004年推出作为创业板过渡板块的中小企业板，2005年完成股权分置改革，2009年推出创业板，近年来在对三板市场进行改造基础上于2012年建立了全国中小企业股份转让系统，各地还建立了区域性股权交易市场。在新形势下，为拓宽创业投资市场化退出渠道，“创投国十条”重申“进一步完善创业投资退出机制”。
具体举措包括四个层面：一是充分发挥已有市场的功能，畅通创业投资市场化退出渠道；二是强调完善全国中小企业股份转让系统交易机制，改善市场流动性；三是支持机构间私募产品报价与服务系统、证券公司柜台市场开展直接融资业务；四是鼓励以并购重组等方式实现市场化退出，并将规范发展专业化并购基金作为并购退出重要途径。
七、四措并举，全面优化创业投资市场环境
创业投资持续健康发展不仅有赖于高效的运行机制，还需良好的市场环境。为此，“创投国十条”对创业投资市场环境给予了高度重视，从四个方面明确了相关要求：
（一）优化监管环境。一是明确了创业投资基金监管制度建设的基本原则。一方面，要求“实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的发展环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，搞好服务，激发活力”；另一方面要求“坚持适度监管、差异化监管和统一功能监管，创新监管方式，有效防范系统性区域性风险”。二是明确了差异化监管的具体制度要求。提出“对创业投资企业在行业管理、备案登记等方面采取区别对待的差异化监管政策，建立适应创业投资行业特点的宽市场准入、重事中事后监管的适度而有效的监管体制”。三是厘清了创业投资基金与股权投资基金等其他类别私募投资基金的业务边界。为有效引导创业投资支持创业创新和实体经济，并避免主要从事上市公司并购投资的股权投资基金借用“创业投资基金”名义规避较严监管，明确要求“加强信息披露和风险揭示，引导创业投资企业建立以实体投资、价值投资和长期投资为导向的合理的投资估值机制。对不进行实业投资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创业投资企业建立清查清退制度”。将“是否从事上市公司股票交易”作为业务边界，既有利于给创业投资基金创造相对宽松的投资空间，但并不影响还可通过财税优惠政策引导其增加对创业早期企业的投资。四是明确了有效控制投资运作风险的制度安排。五是强调全面加强投资者保护。
（二）优化商事环境。一是针对前一段时期地方工商部门因担忧非法集资，停止了各类投资性企业的工商登记或对工商登记变相搞行政许可等问题，明确提出“各地区、各部门不得自行出台限制创业投资企业和创业投资管理企业市场准入和发展的有关政策”；二是鉴于目前创业投资企业为享受财税优惠政策进行的“发展备案”和为接受适度监管的“监管备案”仍同时并行，为给两类备案提供便利，“创投国十条”要求建立互联互通机制；三是针对创业投资企业工商登记程序仍比较繁琐，要求“持续深化商事制度改革，提高工商登记注册便利化水平”；四是鉴于我国目前创业投资行业呈现出“机构多而不强”的无序同质竞争格局，要求“促进创业投资行业加强品牌建设”。
（三）优化信用环境。忠实履行诚实信用义务，保持良好诚信记录，是创业投资行业赖以持续健康发展的生命线。为此，“创投国十条”全面提出了“优化信用环境”的要求。一是在信用记录环节，要求进一步建立健全创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员信用记录，实现创业投资领域信用记录全履盖；二是在信用信息共享环节，要求推动创业投资领域信用信息纳入全国信用信息共享平台，并与企业信用信息公示系统实现互联互通；三是信用信息运用环节，要求加快建立创业投资领域严重失信黑名单制度，鼓励有关社会组织探索建立守信红名单制度，实施守信联合激励和失信联合惩戒；建立健全创业投资行业信用服务机制，推广使用信用产品。
（四）严格保护知识产权。创业企业多拥有创新的知识产权，保护好知识产权不仅关系到创业企业的兴亡，而且关系到创业投资能否获得应有的收益。因此，将“严格保护知识产权”作为“优化创业投资市场环境”的重要环节加以强调。
八、推动双向开放，着力培育创业投资行业国际竞争力
在我国创业投资行业发展初期，主要是引进国外的创业投资资本。在目前已初具规模后的新时期，“创投国十条”果断提出“推动创业投资行业的双向开放”。
（一）有序扩大对外开放。一是明确开放的目的是“通过吸引境外投资，引进国际先进经验、技术和管理模式，提升我国创业投资企业的国际竞争力”，而不是为开放而开放；二是从便利外资进入、解决结汇难问题等方面，明确了具体政策取向。
（二）鼓励境内创业投资企业“走出去”。具体政策取向是“完善境外投资相关管理制度，引导和鼓励创业投资企业加大对境外及港、澳、台地区高端研发项目的投资，积极分享高端技术成果”。
九、加强创业投资行业自律，健全相关服务体系
万紫千红才是春，在我国创业投资事业从过去的星星之火发展成为初具规模的行业之后，适应行业持续健康发展的需要，“创投国十条”对行业自律和服务体系建设提出了迫切而具体的要求。
（一）加强行业自律。一是要求“加快推进依法设立全国性创业投资行业协会，鼓励条件具备的地区成立创业投资协会组织，搭建行业协会交流服务平台”。二是强调“充分发挥行业协会在行业自律管理和做好政府与市场沟通中的积极作用，加强行业协会在政策对接、会员服务、信息咨询、数据统计、行业发展报告、人才培养、国际交流合作等方面的能力建设，支持行业协会推动创业投资行业信用体系建设和社会责任建设，维护行业持续健康发展的良好市场秩序”。这些要求指明了行业协会的发展方向。
（二）健全服务体系。一是要求“加强创业投资相关会计、征信、信息、托管、法律、咨询、教育培训等各类中介服务体系建设”，全方位明确了服务体系建设主要内容；二是强调创业投资专业人才培养。
十、注重政策顶层设计，强调各方统筹协调
鉴于创业投资体制建设是一项复杂的系统工程，涉及到制度设计的方方面面和国务院十五个部委，为确保各项举措落到实处，“创投国十条”特别注重加强政策顶层设计，并强调各方统筹协调。
鉴于根据中央编办的既有分工，发展改革委负责牵头促进创业投资发展政策，证监会负责对创业投资基金的监管，“创投国十条”要求“发展改革委要会同有关部委加强促进创业投资发展的政策协调，建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制，加强创业投资行业发展政策和监管政策的协同配合，增强政策针对性、连续性、协同性。”为及时评估政策推进的成效，促进相关政策不断完善，并切实提高政策协同性，还特别强调“建立相关政府部门促进创业投资行业发展的信息共享机制”。
来源：国家发展改革委网站