城市轨道交通PPP项目机制创新探析
PPP模式为我国城市轨道交通建设发展拓展了新途径，而如何通过机制创新完善此类项目的风险分担机制，探索“轨道交通+”的建设运营新模式十分重要。本文分析了城市轨道交通PPP模式应用的必要性，探讨了PPP项目中政府与社会资本公私双方的委托代理关系，继而基于新制度经济学视角，从激活动力机制、创新管理机制和完善约束机制三方面提出城市轨道交通PPP项目机制创新的建议。
在我国快速城镇化和机动化的发展背景下，建设以城市轨道交通为主导的现代化城市公共交通体系是缓解当前城市交通运输问题、积极引导城市发展形态的优先选择。然而，由于投资金额巨大、资金回收周期较长、自身盈利能力不足等原因，单靠政府财政为主导的基础设施投资体系已经难以满足我国城市轨道交通快速发展的资金需求，PPP模式成为城市轨道交通建设发展的新选择。然而，在我国城市轨道交通大发展以及地方融资平台受限的同时，也仅有少数城市实现了城市轨道交通领域的PPP模式成功应用，且某些地铁PPP项目失败案例也暴露出了新选择面临的风险。如何有效地将PPP模式应用到城轨交通行业，是当前亟待解决的一项重要课题。
一、城市轨道交通PPP模式应用的必要性
1.转变政府职能定位，明确市场的主体地位
政府职能转变是逐步建立国家与社会协同治理体系的现实路径。明确市场的主体定位，政府要由主导组织者转变为市场规则体系的规制者，减少对微观经济的直接干预，最大限度地发挥市场调节经济秩序和自由竞争的功能。引入PPP模式，通过市场的主体地位提高效率与产出，有助于既保障轨道交通的公益性，又保障社会资本的盈利性。以往的投融资模式中，政府以投资者、管理者和经营者等多重身份全面介入政府投资项目的投资建设管理中，不利于转变政府职能，缺乏对公益性和盈利性的有效区分，形成了一种高投入、高消耗、低效率的运作模式。政府职责不清导致缺乏管理或者管理过度，整体运作缺乏活力,运作主体在承担公益性和实现盈利性方面缺乏有效指引，整体运作缺乏动力。
2.降低财政负担，实现资金来源多元化
地铁融资模式一般包括三类：政府投资的融资模式、政府财政主导负债型融资模式和公私合作制融资模式。传统型融资模式较多是采取政府财政主导负债型融资模式，政府是项目的融资主体，通过直接财政支出、向银行贷款等方式为项目筹集资金。由于城市轨道行业基础设施建设具有投资较大、周期较长、不确定因素多等特点，仅仅依赖政府的财政资金支出或基于政府信用进行银行贷款等融资，显然将加大地方政府的财政压力，占用了一些更需要财政投资的项目资金，降低了财政资金利用效率。同时，建设项目也可能由于政府资金紧张导致投资不足而被废弃。引进社会资本实现资金来源多元化，会让资金投入变得相对容易，且政府也无须独自承担项目风险，政府不仅可减轻这方面的财政负担，同时还可在比如健康医疗等方面有更多考虑和实际投入。
3.有效协同多种要素，激活市场活力、动力和创造力
当前大部分城市轨道交通企业均面临着“运营亏损”的问题，对政府的财政补贴支出提出了较高的需求。PPP模式不仅仅是一种融资手段，其本质是要提高公共产品和公共服务的供给效率。通过PPP模式，各参与方以各类合同为纽带协同创新。在项目筹建期，政府采用招标的方式选择在经营管理水平以及技术水平上具有优势的投资者，在项目论证中激发各方的活力和动力，实现投资人提前介入物业开发和运营业务，营运公司提前介入规划；在项目建设运营期，投资者以盈利为目的，通过先进的管理模式和不断提升的技术水平来提高施工质量、管控整体成本、降低建设运营风险等，以提高项目的收益。
二、城市轨道交通行业PPP模式应用中公私双方的委托代理分析
委托代理是基于契约理论而发展的重要理论，主要用于研究在利益相冲突和信息不对称情况下，委托人如何设计最优契约激励代理人。在城市轨道交通PPP项目中，主要的利益相关者包括地方政府、社会资本（包括社会投资人、项目公司、贷款人、承包商、运营商、承购商、供应商、担保方、保险商、专业咨询/顾问机构、社会第三方监督主体等）和项目的使用者（即该区域的社会公众）。社会公众与政府之间存在委托代理关系，同时政府和社会资本之间也存在着委托代理关系，社会公众委托政府获取基础设施和建设的社会福利最大化，政府通过拥有权和经营权分离，委托社会资本企业开展建设和运营，实现相关各方的共赢。PPP项目的拥有权和运营权是分开的，在整个运营过程中，代表公方的政府和代表私方的社会资本之间通过特许协议建立委托代理关系，政府和社会资本企业是PPP模式应用项目的风险承担者（其中，政府是占有决策优势的风险规避者），因此PPP项目既要考虑城市轨道交通项目的公益性，满足该区域社会公众的需求，又要考虑项目运营的盈利性。
可见，城市轨道交通行业PPP模式应用中呈现出了较为明显的委托代理关系，笔者将从三个方面探讨PPP项目实施过程中由此可能产生的问题及原因。
1.公私双方信息不对称
按照有关学者对PPP整个过程的分段划分，笔者分四个阶段探讨政府和社会资本之间的信息不对称，即政府对合作伙伴的寻找过程、公私双方缔约过程、公共物品生产和运营过程以及第三方仲裁过程。
一是在政府对合同伙伴寻找过程中，政府掌握更多的政策信息、获取垄断资源的信息以及项目将要满足的公众需求信息，社会资本掌握自身风险偏好、社会责任感、技术能力、资金能力和管理能力等信息。政府会寻找政治风险最小的公开招标方式，而企业会采取策略性竞标行为等方式，整体成本会提高。
二是在公私双方缔约过程中，由于公共物品质量和服务的特殊性，难以在PPP的合同中完全通过明确的、充分的和准确的约定体现，而代表私人部分的社会资本可能会以不提高社会总福利但追求项目实际预期收益的提升为出发点，从而使公私双方在剩余控制权、投资比例、风险分担、利益分配等问题博弈上隐藏真实信息，影响后续项目的实际开展，从而导致逆向选择或道德风险。
三是在公共物品生产和运营过程中，一方面可能由于相关政治、经济、环境等外部环境的变化、合同契约的不完善或利益分配等原因，代表私方的社会资本可能会不惜发生违约行为，减少实际损失，甚至中断PPP项目，从而造成政府投资的损失；另一方面，也可能由于政府违约、寻租等原因，导致损害社会公众的实际福利、公共物品或服务质量不达标或额外增加社会公众的负担等。
四是在第三方仲裁过程中，由于相关法律的不完备、公私双方非对称实力条件、第三方取证难等导致难以仲裁，难以确保PPP项目契约精神的充分体现，使私方难进入、不敢进入，进一步放大政府对PPP项目契约设计或执行的不良影响。
2.公私双方利益诉求不一样
由于公众的委托，政府代表公众推进PPP项目的组织和监督等工作，政府主要的利益诉求是社会公众福利诉求的最大化，从而提升社会效益。而代表私方的社会资本是以追求利益最大化为出发点的，追求更多的收入和更少的成本。收入的来源单一化会限制收入的增长（例如地铁票价收入由于公益性而受限），更低的成本在一定的管理效率和技术创新能力条件下，会对工程质量、设备质量等带来更高的道德风险。
3．PPP项目存在着不确定性
PPP项目往往涉及面广、投资额大、操作周期长，存在着较大的不确定性。主要包括：投融资环境不确定性，例如通货膨胀、税收政策、汇率变动和融资信用等；工程建设不确定性，例如方案设计风险、建设标准变动风险、施工技术风险、完工风险；项目运营不确定性，例如客流量不确定、票价收入不稳定等；经营管理不确定，例如由于经验缺乏导致经营管理水平不确定以及不同协同体的沟通协调不确定等。
三、城市轨道交通行业PPP项目机制创新探析
依据新制度经济学的理论，一种制度安排产生以后，就会形成与之密切相关的利益主体。PPP模式相对于传统以政府为主的融资方式而言是一种新型的融资方式，原有的体制机制不能满足这种变化的要求，需要适时地做出“转型式”变化。从尊重各方利益诉求、增加信息沟通以及制度设计要以人为本为假设，笔者认为可从以下三个方面进行PPP项目的机制创新。
1．激活动力机制
按照“以人为本”的思路，尊重PPP项目利益相关者合理利益诉求，建立动力机制，这是PPP项目实施落地和推广的关键。合理的动力机制不仅有助于通过吸引社会投资者来降低政府的财政负担和压力，同时还有利于充分发挥市场的活力并激励社会资本投资方通过自身的运营来获得更多的收益，进一步提升一定付费成本下社会福利的最大化，维护社会公众的利益。动力机制主要包括：稳定的利益来源渠道，对使用者付费的城市轨道交通项目确定地铁客票价格和服务标准，同时给予PPP项目自身潜在商业价值的挖掘，包括广告、商铺出租等商业开发经营等，既能形成稳定的客流票务收入，又能保障社会公众安全、舒适、快捷的乘车服务利益；人性化的收益补贴机制，明确非项目公司应承担风险导致公司损失情况下的补贴或延长项目合作期限等灵活机制以及创新有效可行的财政补贴机制，包括各种财税、水电费等间接补贴方式、按照亏损比例或客流量进行运营直接补贴等，以及承担政府科普宣传等重点项目开展的专项补贴等；合理的收益激励机制，设立PPP示范项目的补助和奖励机制，例如陕西省设置最高100万元至500万元的专项基金对PPP项目进行激励和引导；建立正常的退出机制，允许社会资本通过完善的退出机制实现低成本、高收益的正常退出，消除社会资本相关忧虑。
2．创新管理机制
基于信息不对称的现实状况，由于政府部门与社会资本公私双方的差异导致彼此之间缺少充分的了解与信息沟通，不利于团队协作和协同发展，难以快速地就相关问题或潜在风险达成有效的沟通协商，导致效率低下，贻误问题或风险处理的良好时机。根据《关于规范政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》以及《政府与社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》等相关政策法规，我国正建设有关PPP模式的综合信息平台与项目库，这有助于各方信息沟通和经验分享，增强对项目成本和价格的监督，也有利于降低行政监督成本和市场交易成本。此外，搭建风险识别、防范和共担机制，促进建设环节提前介入设计环节，运营环节提前介入建设环节等，有助于整体项目的相互监督和共同协商，对整个PPP项目整体成本的降低和质量效率的提升将发挥切实有效的推进作用。
3．完善约束机制
PPP项目的利益相关者均会寻求利益最大化，尤其是基于风险不确定等原因，较多民营资本更加倾向于短、频、快地赚快钱和热钱。使用者付费项目最终付费的是社会大众，公私双方追求最大利益的前提必定是不能损害社会公众的利益或降低社会公众的福利，因此建立对PPP项目产品服务的绩效考评机制以及有限的收益预期是不可忽视的环节。通过政府部门的有效监督以及引入第三方评估机构，既可以为更多城市轨道交通PPP项目提供标准，也可以为政府部门进行服务质量、项目验收提供依据，促进项目的实施。约束机制主要包括：对不符合要求的项目要建立合理赔偿机制和强制退出机制，确保优质的社会资本能够参与和补充到PPP项目中来；在社会资本失去运营能力或战略调整等其他原因导致无法继续运营城市轨道交通PPP项目时，建立有序的项目交接和合法退出机制等。
四、结论
本文基于新制度经济学的视角，从激活动力机制、创新管理机制和完善约束机制三方面提出城市轨道交通PPP项目机制创新的建议，为后续的理论探讨和实践提供一定的参考。文章基于政府是社会公众利益代表的基本假设而没有直接分析政府可能的道德风险问题以及其对政府和社会资本委托代理关系的影响，这也是后续需要进一步探讨的课题。
作者：范良松 韩 越
（作者单位：范良松，广州地铁物资有限公司；曹越，广州中医药大学）
来源：招标采购管理