关于深入推进市县一体公共资源交易平台整合的几点思考
国务院办公厅《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）下发以来，各地方积极创新整合模式，拓展交易范围，促进专家资源共享，阶段性成果基本实现，为深化公共资源交易市场化改革奠定了基础。2月28号全国公共资源交易平台整合工作电视电话会议，在此基础上对改革提出了新要求。本文结合会议精神，总结市县一体的公共资源交易平台整合的主要做法，对现阶段平台整合暴露的问题进行梳理，按照平台的公共服务职能定位，提出下一步深化改革，推进整合建立规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系的若干建议。
2018年2月28日，全国公共资源交易平台整合工作电视电话会议在京召开，国家发展改革委副主任林念修出席会议并发表重要讲话。他指出，经过近三年的努力，全国范围规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的平台体系初步构建，公共资源交易市场从分散到集中、规则从分立到统一、信息从分割到共享、系统从分设到联通的新格局初步形成，公共资源配置效率和效益明显提高，促进了经济社会持续健康发展。会议在肯定取得成绩的同时，对推进公共资源交易市场化改革提出新要求，即：着力创新公共资源配置方式、着力形成全国统一规范的公共资源交易市场、着力推进公共资源交易全流程电子化。
作为全国量大面广的市县级平台，如何在总结前一阶段整合的基础上，进一步梳理存在的问题，加强顶层设计，落实会议新要求，是事关全国公共资源交易平台整合向纵深推进的关键。此前的2015年8月，国务院办公厅《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）（以下简称《方案》）下发，《方案》对于平台整合层级提出明确要求,“设区的市级以上人民政府应整合建立本地区统一的公共资源交易平台。县级政府不再新设公共资源交易平台，已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构；个别需保留的，由省级人民政府根据县域面积和公共资源交易总量等实际情况，按照便民高效原则确定，并向社会公告。”笔者以为，《方案》对于市县平台整合以上原则精神表述清晰，但从各地出台的实施方案来看,地方做法却不尽相同，对形成全国统一市场不利，有必要在下一步的改革中结合全国公共资源交易平台整合工作电视电话会议精神，按照公共资源交易市场化改革的方向加以推进。
一、市县一体化平台整合的主要问题
1.对《方案》理解不一，整合模式多样，不利于全国统一的公共资源交易平台体系的形成
目前，按照国务院《方案》精神，各地市县一体化平台整合的方式主要分三种。
（1）整合运营机构，市县一体设置。即县级公共资源交易中心完全并入市级公共资源交易中心，由市级公共资源交易中心实行统一的人财物的管理。统一履行市县两级公共资源交易服务职能。如河南部分地市。
（2）通过统一建设信息化平台实行系统的整合。该方案不涉及实体的运营机构，仅仅通过开发建设市县一体统一的网上公共资源交易服务系统实现线上的整合。
（3）市县独立设置，县级增挂市级分支机构牌子。机构设置市县不变，县级仅增挂市级交易中心分中心牌子。市级承担对县级中心业务指导职责。如浙江部分地市。
其中，从市级交易中心机构是否独立设置角度，又可分三类，即：①与政务服务中心合并设置；②与综合监管机构合并设置；③单独设置，市级公共资源交易中心作为本级政府直属的公益一类事业单位。
故综合以上情况，则实际交易平台整合设置上至少会出现不同的九种情况。
2.统一的规则体系难以形成，加重主体交易成本
如前所述，由于存在多种整合模式，尤其是对仅以增挂分支机构牌子方式进行的整合，不能有效统一市县平台交易规则，实际上属于一种表面形式上的整合，难以形成真正意义上的市县一体的统一公共资源交易平台。以笔者所在地市为例，所属四个县市仅各类交易中心为主导开发的交易系统就有20余个，共有10余个开发单位。每个县市都设立投标人（供应商）库或政府投资项目企业库，造成投标人（供应商）重复入库，重复办理CA（IC卡）锁。据统计，截至2018年7月，市本级入库企业3251家，仅市本级企业办理CA费用每年近120万元。
3.设区市区级平台如何整合没有明确
以笔者所在的浙江省为例，绝大部分设区市的区级政府均设立各自所属的公共资源交易中心，有的甚至部分开发区也独立设置有交易中心，致使同一城区存在有多个交易中心，造成明显的市场割裂。
4.不同性质平台如何整合的问题
根据《方案》要求，要整合分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台。但是分析这四大类交易平台，笔者发现存在以下问题。
（1）工程建设项目招投标平台。各地通常称为建设工程交易中心，一般为事业单位，是由各地住房和城乡建设部门设立的有形建筑市场，是具有市场属性的公共服务平台，但并非招投标交易代理机构。
（2）土地使用权和矿业权出让平台。各地也称为地产交易中心、矿业权交易中心，通常为事业单位，兼具市场和交易代理机构的属性。
（3）国有产权交易平台。这一平台情况更为复杂，通常称为某某产权交易所（有限公司），市场化程度较高，一般为企业性质，也兼具市场和交易代理机构的属性。
（4）政府采购平台。各地基本均为某某政府采购中心，属于本级政府设立的政府集中采购代理机构，受本级政府机关事业单位及团体的委托代理集中采购目录内项目采购工作。属于法定代理机构，不具有市场属性。
通过以上分析可以发现，这四大类平台性质差异较大，如何整合才能符合《方案》要求的公共服务职能定位，同时不改变诸如集中采购机构的法人地位等要求，是一个值得思考的问题。
二、市县一体化平台整合主要模式分析
如何正确理解市县一体化平台整合，笔者认为应基于以下两个基本维度。
首先，必须按照全国公共资源交易平台整合工作电视电话会议确定的公共资源交易市场化改革的大方向，对照《方案》提出的三个有利于执行落实，即有利于防止公共资源交易碎片化，加快形成统一开发、竞争有序的现代市场体系；有利于推动政府职能转变，提高行政监管和公共服务水平；有利于促进公共资源交易阳光操作，强化对行政权力的监督制约，推进预防和惩治腐败体系建设。
其次，要看市县一体的公共资源交易平台整合后，是否真正在全市范围内形成了规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。通过对实践中市县一体化平台整合方式的梳理和总结，笔者认为南宁模式、菏泽模式和合肥模式可资借鉴，这三种模式在进一步完善后可在更大范围内推广。
1.南宁模式
广西南宁市在市本级整合市建设工程交易中心、市政府采购中心、市土地出让服务中心、广西联合产权经纪有限责任公司的交易业务，组建南宁市公共资源交易中心。同时在此基础上建立市县一体化交易平台，所属六个县市区交易中心全部改为分中心。分中心人、财、物等仍由所属县市管理。同时出台规范性文件，所属县市区一定规模以上公共资源交易项目全部纳入市级中心平台交易，较好地体现了市县一体化平台交易规则的统一。
在综合监管体制上，在所属县市区统一推行“一委一办一中心”的管理体制，由各县区政务办负责本辖区的公共资源交易综合监管和协调工作，市县将公共资源交易纳入政务服务管理范畴，形成了市县（区）统一的公共资源交易管理体制。
南宁模式在市县一体化平台的建设上，其交易平台体系较好地实现了市县一体化，初步形成了一体化平台上交易规则的统一，较好地贯彻了《方案》文件精神，得到了国家有关部门的肯定。
但是，在综合监管体制上，笔者以为由政府服务办公室履行综合监管职能不妥，改由地方发展改革委来履行统一监管职能更为合适，主要理由一是《招标投标法》赋予了国家发展改革委对招投标工作的综合协调职能，二是《方案》中也确定由国家发展改革委牵头整合公共资源交易平台工作。此外，《公共资源交易平台管理办法》（39号令）也是由国家发展改革委牵头负责起草并发布的。
2.菏泽模式
著名经济学家贾康曾对公共资源交易平台改革的菏泽模式做法予以高度肯定。菏泽模式在市县一体的公共资源交易平台配置方式上进行了较好的探索，符合《方案》文件精神。
该模式创新采用政府购买服务市场配置，构建了“A+1+N”平台体系。A代表多层次、多部门的监督体系，1则是公共服务系统，N是多个交易系统，A通过1这个公共服务系统，实现对众多交易系统N的有效监督。A和A之间、A和N 之间、N和N之间通过1这个枢纽实现互联互通和信息共享，确保各相关主体既各司其职、又互联互通。
对电子交易平台体系架构，实行市县一体规划，一体配置，一个公共服务平台，一套业务流程和技术标准，共享各种资源；分行业和行政层级配置监督平台；分专业配置交易平台，为第三方交易平台在全市范围内充分竞争提供了机会。和国家招投标公共服务平台实现无缝对接，充分利用了国家招投标公共服务平台公司的成型产品、成熟技术和较强的技术力量，快速实现公共资源配置、电子招投标、公共资源交易和政府采购公共服务系统的四合一；实现了多个交易平台的相互竞争，市场配置；实现了多个行政监督平台依托公共服务平台依法履行监督职责；实现了“一个入口，一把钥匙”，优化了工作流程；实现了市县一体、联动共享。
菏泽模式在交易平台市场化方式上做出了有益探索，很好地贯彻了《电子招投标办法》有关精神，值得充分肯定。同时，该模式依托中国招标公共服务平台有限公司的丰富经验和成熟技术，与国家招投标公共服务平台实现无缝对接，对市县一体化平台建设提供了有益样本和范例。
但是菏泽模式未建立实体的交易中心作为运营机构，现阶段难以较好地完成公共资源交易平台的公共服务职能定位。同时，其依托财政局政府采购办搭建公共资源交易综合监管机构，在处理协调与建设、水利、交通等行业监管部门监督关系上难免存在一定尴尬，综合协调缺乏上位法支撑，统一监管平台的监督效果存在一定制约。
3.合肥模式
合肥公共资源交易中心，致力于打造省市县合一、开放共享的区域公共资源交易平台。平台整合本地区工程建设、政府采购、国有产权、土地矿业、科技成果、农村产权、文化版权、环境能源、涉诉资产等九大领域公共资源项目。建设招标人、投标人、代理人三大主体信息库。目前，其已实现了安徽省内合肥、铜陵等六地市交易平台区域融合，打破了交易项目区域割据问题。区域内CA身份认证共享，大大节约了投标主体的投标成本，区域市场一体认同感大增。集中开发出四套电子交易系统，支撑所用公共资源交易项目全程电子化交易，并提供给代理机构免费使用。
合肥模式，突破了行政层级限制，有效压缩了平台层级，省市县合一、区域共享融合是其最大特点。
但合肥模式的交易平台未开放市场化竞争，与《方案》精神及《电子招投标办法》要求存在一定的冲突，难免带来垄断之嫌，不利于交易平台建设主体市场化优胜劣汰。
三、市县一体化平台整合建设的若干建议
到底何种模式是较为理想的公共资源交易平台整合模式？在回答这一问题之前，必须知道国家为什么要实施公共资源交易平台整合。《方案》已经清楚地告诉了我们，即目的是要解决三个方面的突出问题：一是各类交易市场分散设立、重复建设，市场资源不共享；二是有些交易市场职能定位不准，运行不规范，公开性和透明度不够，违法干预交易主体自主权；三是有些交易市场存在乱收费现象，市场主体负担较重；公共资源交易服务、管理和监督职责不清，监管缺位、越位和错位现象不同程度存在。
以上问题在数量庞大的市县两级交易平台尤为突出。据统计，在公共资源交易平台整合前，市县以上各类公共资源交易平台有4000余个。以笔者所在市为例，各县市（区），包括各类开发区均设有公共资源交易中心，共有9个之多，区域内交易市场明显过多，不同程度导致前述问题的存在。故市县交易平台的整合实为整合工作的重中之重，其整合的目的即是要在全市域范围形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，为参与交易的各类市场主体创造一个公开、公平、公正、透明、规范、高效的交易市场，继而为全国规范市场的形成奠定基础。
综上，按照《方案》精神，笔者认为市县一体化平台建设之核心标准，即是整合后的公共资源交易平台能否实现平台内交易规则的统一，最佳手段则是建设包括市县一体的电子化公共服务平台系统。为此，笔者提出如下建议，供业界参考。
1.对有条件的地区，建议市级公共资源交易平台的运营实体交易中心实现对县市交易中心的人、财、物的统一管理。设区市区级交易中心一般予以撤销，实现一城一地一市场。如此可以确保进入交易平台的交易项目在交易流程等有关交易规则上完全一致，市县平台一班人马、一套制度、一个流程、一个市场。
2.对暂时没有条件实现市级交易中心完全合并县区交易中心的，则整合工作重点和方式应该是推动建立市县一体的电子化公共服务平台建设。由市级交易中心为主体，开发建设终端覆盖市县的电子公共服务系统，该公共服务系统一端为市县两级公共资源交易行政监督部门提供监督通道，另一端则为各类社会主体开发建设的交易平台提供标准接口，由招标人（采购人、产权人）自主选择交易平台完成交易。同时对上实现与国家、省级公共资源交易平台系统和国家招投标公共服务平台完成对接。该办法对市县公共资源交易管理体制触动小，不涉及人、财、物，现阶段较容易推动，但对市县一体平台交易规则的统一仍有一定难度。
3.关于综合监管机构。为有利于《方案》提出的规则统一、公开透明、规范高效、监督规范的公共资源交易平台体系的建立，对市县两级公共资源交易综合监管机构的设立模式及职能应保持统一，这样有利于市县两级综合监管形成合力。同时，现阶段笔者以为该综合监管机构设置在市县两级发展改革委较为合适，一方面对应于《招标投标法》的有关规定。另一方面与国家发展改革委有关职能一致，有利于工作推动。
4.坚持公共服务职能定位。市县一体的公共资源交易平台的公共服务职能定位不可偏离。对于实行平台自建交易系统排斥社会主体建设交易系统的做法不可取。尤其是对于专业要求高的各类工程建设、货物采购等交易系统的建设个性化程度高，客观上需要通过市场优胜劣汰，还交易主体的市场选择权，这是市场公平竞争的需要。
5.立足长远，各级综合监管机构应着力推动市县行业行政监督部门实现对平台内交易的同类公共资源项目的招标文件、招拍挂文件、采购文件等的标准化建设。这是平台内交易规则统一的核心要义，是打破市场壁垒的关键所在，也是降低制度性交易成本的根本要求。
6.制定公共资源交易指引目录。按照“应进必进、能进则进”的原则，推动碳排放权、水权、用能权、排污权等纳入公共资源交易平台交易。
四、 结语
市县一体化公共资源交易平台整合是形成全国规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系的基础和关键。是解决市场割裂、重复建设、市场壁垒等问题的必然要求，社会各界、各部门必须统一认识，深入贯彻电视电话会议精神，不断完善顶层设计、完善制度规范、完善长效机制。推动公共资源交易市场化改革持续不断地深入发展。
(作者单位: 衢州市公共资源交易中心)
来源：《招标采购管理》