水电企业采购文件范本体系建立的探索与实践

 

国电大渡河公司作为国家能源集团旗下的一个大型水电企业，按照集团公司采购集中管控的总体要求，结合自身采购项目实际和管理需要，积极探索构建一整套完全适用于大中型水电企业实际管理需要的集团内部水电企业采购文件范本体系，有效解决采购集中管控面临的较为突出问题，大幅提高采购文件编制与评审的工作质量和效率，为不断提升集团内部水电企业采购集中管控水平奠定了坚实的基础。

 

 

吴述国    王小娥    王之合

 

 

一、引言

目前，采购全面集中管控已成为集团性企业加强企业管理的趋势，但在实行采购集中管控后，却显现出采购失败率较高、采购效果不佳等一系列问题。究其原因，主要是采购业务集中、采购文件编制与评审工作量急剧倍增而采购文件质量却难以得到有效保证所致。

在采购工作整体环节中，采购文件编制是技术含量最高、专业性最强、难度及工作量最大的一项工作，实行采购集中管控后，因采购业务集中，采购文件编制工作变得异常繁重，常导致采购文件编制与评审工作效率和质量难以满足采购的实际需要。由于采购文件是开展采购活动的指挥棒和合同履约管理的奠基石，采购文件质量的好坏直接影响着采购工作的质量、效率以及项目采购的最终效果，因此，编制真正适用于企业管理需要的采购文件范本，并在企业内大力推广应用，才是解决当前采购集中管控中较为突出的问题、提高采购工作质量和效率以及项目采购最终效果的有效途径。

尽管目前各行业内已颁布了部分招标文件范本，但因现有的行业招标文件范本适用性不够，难以满足具体采购项目和企业采购管理的需求，且现有的行业招标文件范本非常有限，难以满足集团性企业采购项目类型繁多的需求。作为集团性企业，根据自身采购项目实际和采购管理的需要，构建一整套完全适用于自身管理需要的采购文件范本体系，是采购集中管控的迫切需要，也是把采购人员从繁重的采购文件编制工作中解脱出来，进而转向强化采购专业策划、不断提升企业采购集中管控水平的长远需要。

2016年底，大渡河公司（以下简称“公司”）作为国家能源集团旗下的大型水电企业，在集团公司的统一领导下和采购管理部门的大力支持下，按照集团公司采购集中管控的总体要求，结合自身采购项目实际和管理需要，初步完成了集团内部水电企业采购文件范本体系规划，并随即全面启动了采购文件范本的编制。在集团内部招标代理机构的支持下，部分采购文件范本目前已被录入集团电子招投标系统并正式投入使用。

二、水电企业采购文件范本体系的建立

根据水电企业采购文件范本体系的特点，公司将采购文件范本体系编制划分为两大阶段工作，第一阶段为采购文件范本体系规划，第二阶段为采购文件范本编制，各阶段工作的主要思路及方法如下。

1．采购文件范本体系规划

（1）体系定位

根据公司多年实际采购项目均为国内采购的特点，将采购文件范本体系定位为大中型水电企业内全覆盖的国内采购，即编制适用于公司各类采购项目（各类施工、物资、服务）、各种采购方式（公开招标、询价、竞争性谈判、单一来源）的国内采购文件范本体系。

（2）规划原则

一是坚持范本体系应满足水电企业常年采购的需求。结合企业常年发生的实际采购项目，圈定采购文件范本的项目类型范围，确保所规划的采购文件范本体系能全面满足企业常年发生的实际采购项目需要，而对于企业非常年发生的采购项目类型，原则上暂不考虑，以优化不必要的范本编制工作量。

二是坚持范本种类划分粗细度与高质高效兼顾的原则。采购文件范本种类划分过粗，虽利于减少范本编制工作量，但会增加范本编制和使用的难度，降低范本使用的效率和效果；反之，采购文件范本种类划分过细，虽利于提高范本使用的效率和效果，但范本编制工作量会大幅增加，不利于采购文件范本编制工作的推进及范本的后续管理。因此，采购文件范本种类应根据不同的采购方式、采购项目类型、专业细分，按照划分粗细度与高质高效兼顾的原则进行划分，设置水电企业采购文件范本种类。

（3）规划流程

为严控采购文件范本体系规划工作质量，公司制订了相应的规划工作流程，主要如下：

①收集整理资料

通过收集公司前三年已发生的采购项目、内部采购招标管理制度，初步界定企业采购项目范围及相应的采购方式。

②编制初步规划方案

根据初步界定的企业采购项目范围及采购方式，按照既定的范本体系规划原则，编制企业采购文件范本体系初步规划方案。

③沟通与修改

组织公司各相关部门及项目公司，就企业采购文件范本体系初步规划方案进行反复征求意见和沟通，根据各方实际需求和意见反馈，相应修改完善采购文件范本体系。

④评审与完善

组织有关专家、公司各相关部门及项目公司召开评审会，专门对企业采购文件范本体系规划方案进行评审，并根据评审意见予以进一步修改与完善，最终形成了企业采购文件范本体系，该体系的部分内容示例如表所示。

2．采购文件范本编制

（1）特别突出的原则

企业采购文件范本编制，在遵循合法合规、合理可行等一般性原则的基础上，特别突出了“适用、系统、高质、高效”的原则。

①适用原则

采购文件的根本用途是满足采购活动和合同签订及履行的管理需要，因此采购文件的编制应当始终以这一需要为中心。然而，当前采购文件编制中普遍存在随意照抄照搬、乱堆乱砌等乱象，看起来内容很丰满，但大量内容却并不适用，有的甚至可能存在负面效应，而真正需要且适用的内容又有缺漏，导致采购文件的根本用途难以得到有效保证。因此，在采购文件范本编制中，应特别突出适用原则，坚决杜绝上述乱象的发生,主要体现在四个方面：一是坚持扬弃原则，对于经过实践证明的适用的好经验，继续保留使用，以充分发挥其功用，而对于经过全面深刻分析后认为不适用的内容，坚决予以抛弃；二是充分结合采购文件范本所定位的项目种类特点及企业的管理需求等，努力完善真正需要且适用的内容；三是对于某些存在多种常见情形的条款，设置了相应的选择性条款，如施工招标文件范本中的发包人供材、价差调整等条款，根据常见的情形设置了相应的选择性条款，以供采购人在应用采购文件范本时方便选用，从而进一步提高采购文件范本的适用性；四是对非招标采购文件范本的编制，始终本着最大限度地利于实现采购目的，充分贯彻非招标采购方式本身固有的“适用、精简、快捷”基本特性，最大限度地简化非招标采购文件范本的篇幅。

②系统原则

采购文件的严密性是采购文件自身特性和保证文件质量的基本要求，而采购文件全面成体系化、系统化，是确保采购文件严密性的基础。为此，在采购文件范本编制过程中，主要采取了如下措施。

一是设计统一的采购文件范本结构。根据三种不同类型（施工、货物、服务）的采购项目特点、不同的采购方式，分别设计了统一的采购文件范本结构，实现同类型项目且同采购方式的采购文件范本其范本结构均统一一致。

二是内容编排布局力求各就各位。采购文件各组成部分是一个有机的整体，各有用途和侧重。然而，当前采购文件编制中以及部分行业范本中普遍存在另一个乱象是，条款内容不当位，同一内容在采购文件中有多处约定但多处约定均不完整甚至相互冲突。例如，原本属于技术管理性要求、应编入技术条款的内容，却被编入商务合同条款中；原本属于投标文件格式要求、应编入投标文件格式的内容，却被编入技术条款中；同一内容在采购文件的技术条款、商务条款中均有约定，但均约定不完整且内容相互冲突等。这些现象，不仅造成投标人在投标时对采购文件阅读使用不便，也造成采购人在合同履行管理时阅读使用不便。因此，在采购文件范本的内容编排布局上，不拘泥于现有行业范本或过去已有采购文件的束缚，按照各部分自身应该的定位，重新调整编排条款内容，力求各就各位，使采购文件范本各部分的内容更成体系化、系统化。

三是内容编写上力求统一。主要包括两类情形：一类是对同一对象的称谓保持统一。例如在招标文件范本编制中，招投标阶段主体称谓均统一为招标人、投标人；在非招标采购文件范本编制中，采购阶段主体称谓统一为采购人、报价人；合同签订及履约阶段，工程类的主体称谓统一为发包人、承包人，货物类的主体称谓统一为买方、卖方；对于一些关键词语，在合同条款中均单独明确定义，以确保整个采购文件中均统一说法，避免产生歧义。另一类是对同一内容，若需在采购文件范本不同位置从不同角度描述时，确保相互一致和良好衔接，避免存在冲突和矛盾。

③高质原则

编制和推广应用采购文件范本，其根本目的是全面提升今后采购文件编制质量，必须始终坚持高质量要求。为确保采购文件范本编制质量，公司组建了专门的范本编制工作组，并进行业务培训，制订了有效的编制评审工作流程及质量控制措施，严控每一份采购文件范本质量。例如采购文件范本编制完成后，先由内部人员逐字逐句地讨论修改，确保扫清所有一般性错误和问题，并整理出需要进一步咨询的问题，根据需要咨询问题的情况，再组织外部专家评审，有针对性地重点咨询，从而充分发挥内部审查和外部咨询的优势，全面有效地保证采购文件范本的质量。

④高效原则

编制和推广应用采购文件范本的另一个重要目的，是全面提高今后采购文件编制和评审的工作效率。为此，在采购文件范本结构设计上，最大限度地采用“通用+专用”的结构模式，并根据已编制投入使用的采购文件范本使用反馈意见，打破常规，改用“先专用，后通用”的顺序编排采购文件。例如将招标文件范本的商务文件（包括招标公告、投标人须知、评标办法、合同条款及格式、投标文件格式）按照“专用商务条款+通用商务文件”的结构模式设置。实践证明，这种结构设计有利于最大限度地将商务文件绝大部分内容固化，仅有少部分需根据具体采购项目情况变动的内容编入专用条款，使得今后在应用采购文件范本时只需对专用条款内容进行修改和重点评审，可大幅减少采购文件编制和评审的工作量。同时，“先专用，后通用”的编排顺序更加便于采购文件编制和评审者快速掌握关键内容，可有效提高采购文件编制和评审工作的效率。

（2）主要编制依据

为确保编制的采购文件范本合法合规，满足国家及行业强制性规定的要求，明确采购文件范本编制工作的主要依据，包括现行相关法律法规和规章、行业现行相关强制性标准与规范、行业现有相关范本等参考资料、公司及上级单位相关管理制度等。

（3）主要编制流程

为严控采购文件范本编制工作质量，公司根据多年的管理经验制订了一套切实有效的范本编制工作流程和机制，主要内容如下。

①组建工作机构

由于采购文件范本编制工作较一般采购文件要求更高、难度更大，为满足编制工作需要，公司从内部挑选了一批经验较丰富的专业人员，组建采购文件范本编制工作组，并通过集中业务培训，统一编制思路，提升编制能力，使之能更好地胜任采购文件范本编制工作。

结合编制工作组中人员特长，施工、货物和服务不同类型，以及当前公司采购工作的实际需求，科学合理地分组和安排采购文件范本编制计划。

②收集整理资料

由编制工作组收集最新的采购招标相关法律法规和规章、公司及上级单位最新的采购招标相关管理制度、行业现有的各类采购文件范本、公司过去已发生的具有一定代表性的采购文件等一切与采购文件范本相关的基础资料，并且通过与相关方交流，收集公司过去采购文件编制和合同管理过程中的经验教训，以便在采购文件范本编制中得到有效处理。

③范本编制

编制工作组按照既定的编制原则和工作计划，开展采购文件范本编制工作。在编制过程中，定期召开答疑交流会，及时讨论解决编制中遇到的各种问题，确保编制工作顺利进行。

④范本内审

每一份采购文件范本编制完成后，均须由内部专家进行范本内审。内审严格按照逐字逐句、精雕细琢的要求进行，确保扫清一般性错误和问题，并从中梳理出需要进一步咨询的问题。

⑤范本外审

每一份采购文件范本通过内审后，根据所梳理的需要进一步咨询的问题情况，组织外部专家、公司各相关部门及项目公司召开外部专家评审会，重点对内审中梳理的问题做出进一步咨询，结合咨询意见，最终形成采购文件范本正式稿。

（4）主要创新改进

在企业采购文件范本体系编制过程中，公司人员根据多年的实际采购招标及合同履行管理经验，打破常规，采取了许多创新改进措施，主要做法如下。

一是将施工项目的技术条款大幅瘦身。例如水电工程施工技术条款，按照过去惯例，各专业章节的技术要求内容均基本采用的是“规范摘抄”编制模式，即将大量的行业技术规范和标准中的内容摘抄到技术条款中。这种模式导致技术条款中摘抄的技术规范和标准的内容常占到整个采购文件近2/3的篇幅，在施工采购文件编制和评审中，技术条款编制和评审的工作量非常大，并且随着技术规范和标准的不断更新，导致技术条款编制和评审工作量加倍增大，但在管理实践中，现场技术管理人员均普遍习惯使用现行技术规范和标准，而施工技术条款中各专业章节却基本不用。可见，按过去惯例编制和评审施工技术条款实质上是在做大量的无用功，难免有些劳民伤财。因此，在编制水电工程施工采购文件的技术条款时，改用“规范目录+特别约定”编制模式，将施工技术条款的各专业章节中凡是现行技术规范和标准中已有的内容全部省略，不再重复，仅保留现行技术规范和标准的目录，并增加“特别约定”条目，用于根据具体施工项目的需要在现行技术规范和标准基础上修改或补充有关内容，包括对不同行业的技术规范和标准的选用约定，根据采购人管理需求，需补充的现场技术管控要求等。这样的改进，使得施工技术条款内容大幅瘦身，使工作人员能将有限的时间用在施工技术条款编制和评审工作上。

二是将施工项目的计量支付条款汇集成独立篇章。例如水电工程、公路工程等施工技术条款，按照过去惯例，计量支付条款采用的是“分散”编排模式，分布在各自章节内。这种编排模式给使用带来诸多不便，影响了文件编制、评审及查阅使用的效率。因此，在编制施工技术条款时，改用“汇集”编排模式，将计量支付条款全部汇集在一起独立成篇，使计量支付条款更具连贯性和系统性，并使计量支付条款的编制、评审及查阅使用更为便捷，工作效率也大幅提高。另外，公司还根据多年水电工程建设管理经验，参考行业相关计量支付条款，编制了适宜自身管理需要的水电工程施工计量支付条款，在此次水电工程施工采购文件范本体系编制中也得到了有效应用。

三、水电企业采购文件范本体系的应用管理

1．范本体系应用

为了快速有效地推广应用水电企业采购文件范本体系，编制工作组及时对公司在岗采购人员进行范本体系使用培训，并定期对使用中遇到的问题进行答疑。通过范本体系的推广应用，大幅提高了公司采购文件编审工作效率和采购文件的质量，同时也充分证明编制和推广应用集团内部水电企业采购文件范本体系，是有效提升集团性企业采购集中管控效果的有效措施。

2．范本体系管理

由于企业采购文件范本体系本身可能存在不足，需要不断改进完善，并且其所依据的相关法规、制度及标准等依据可能会发生修订更新，因此水电企业采购文件范本体系在使用中，应建立相应的跟踪反馈机制和定期修订更新制度，对采购文件范本体系进行持续的修订与更新，确保其适用性和时效性。

四、结语

水电企业采购文件范本体系编制是一项工作量极其庞大、专业性及综合性非常强、难度非常大的系统性工作，需要建立实际管理经验丰富且业务知识较全面的专业化团队才能胜任，公司在行业内率先编制并推广应用水电企业采购文件范本体系，是一次有益且有效的采购管理探索，但还需要持续不断地予以完善与提升。

由于采购文件编制与评审是一项专业性及综合性都非常强的工作，因此即使已建立了企业采购文件范本体系，仍需要通过专业化团队负责采购文件编制，才能正确、有效地用好采购文件范本体系，切实为集团公司的采购集中管控发挥重要作用。

采购文件编制需要通过建立和推广应用企业采购文件范本体系来实现标准化、规范化管理，但也不能片面地将采购文件标准化定为衡量采购文件质量的最高标准，而盲目追求采购文件的标准化。这是因为采购文件的根本用途是满足具体项目采购活动和合同签订及履行的管理需要，而采购项目的基本属性是个性需求（包括项目特殊性及采购人管理需求），所以衡量采购文件质量的最高标准应是能否有效满足采购项目个性需求，若仅靠采购文件的标准化是难以达到的。

综上，只有在编制具体采购项目的采购文件中，通过充分的采购与合同管理的策划，加强采购文件编制和评审的专业化管理，才能充分、有效地满足采购项目的个性需求，真正实现采购目标。

 

吴述国、王小娥，国电大渡河水电开公司；王之合，国电金沙江旭龙（奔子栏）水电开发公司

来源：《招标采购管理》