根据《招标投标法》《安徽省建筑工程招标投标管理办法》和《安徽省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监督管理办法(试行)》关于“采取双随机一公开抽查等形式加强建筑工程招标投标活动全过程监管”的要求,马鞍山市公管局采用随机抽取项目和执法人员、深入项目施工现场的形式,对该市部分政府投资建设项目标后履约情况开展检查,不断强化建设工程项目标后管理,推进项目建设进度,营造公平竞争的良好秩序。
一、检查基本情况
自2018年7月开展“双随机一公开”监管工作以来,马鞍山市公管局累计随机抽取162个 政府投资重点建设工程项目、54人次执法人员,实际对150个项目现场开展检查(12个项目检查当日尚未开工),其中市区项目94个,含山县项目26个,和县项目21个,当涂县项目21个,招标时间跨度从2016年10月至2019年3月,涉及中标金额43.23亿元。检查组主要通过实地踏勘项目施工现场、查阅资料、点验人员等形式,对项目人员到岗情况、工程形象进度进行检查,共发现突出问题14类,累计对72个标后履约存在问题的项目实施单位(施工、监理)发出28份预警通知书、48份整改通知书,对30余家履约不到位的项目实施单位进行笔录约谈调查,对6家标后履约严重不到位的施工单位予以记不良行为记录。
二、存在问题情况
(一)施工单位方面
1.中标后超法定时间仍未签订项目合同。1个项目存在此类问题,马鞍山秀山新区医院一期10kV供电工程项目在中标公告发布近半年后仍未签订合同,未进场施工,严重影响项目整体建设工期。
2.施工许可证办理时间较长。共有4个项目存在此类问题,部分工程标后施工前期手续办理时间较长,项目进度缓慢,如和县民生小区三期工程于2018年12月完成招标,2019年3月底施工许可证仍未办理完成,施工作业面尚未清理结束。
3.中标单位存在违规施工行为。共有6个项目存在此类问题,部分项目在未签发开工令的情况下即开始施工,如含山县2018年牛屯河防洪治理工程施工标一标段、二标段、三标段,于2018年10月16日开标,中标价在1600万元~2300万元之间,由于取土等问题至今未办理开工令,但三个标段已完成120万元~560万元不等的工程量,已支付100万元~450万元不等的工程款。
4.施工进度未按合同约定的时间节点推进。共有5个项目存在此类问题,部分项目施工前期准备工作进展缓慢,如和县看守所、拘留所迁建工程(EPC项目)(第二次)于2018年7月26日完成招标,9月4日签订施工合同,总工期330天。合同约定中标单位自合同签订后30天内完成全部施工图设计,并配合建设单位完成施工图审查工作,但实际上设计工作于2019年4月中旬才结束。
5.施工单位项目管理人员到岗率较低。共有57个项目存在此类问题,项目经理及项目管理班子成员到岗率不高,缺位、替位现象严重,其中绿化类项目和各类中小项目(中标价1000万元以下)项目管理班子人员到岗率尤其堪忧,如马鞍山市园林处2018-2020年公园绿地养护项目二标段、含山县国家农业综合开发2018年仙踪镇高标准农田建设项目三标段等项目。
6.项目管理人员变更手续办理不到位。共有38个项目存在此类问题,部分项目未能按照投标承诺组建项目班组成员,存在部分项目班子人员变更但未报业主单位审批备案的现象,如黄山路四期(湖东南路-小山路)道路建设工程等项目。
7.施工单位项目管理人员离岗请假未履行书面手续。共有58个项目存在此类问题,有的仅口头向监理及建设单位请假,部分项目甚至未履行口头请假手续,如马鞍山市博望高级中学建设工程、郑蒲港新区1#污水提升泵站建设工程等项目。
(二)监理单位方面
1.监理单位履职不到位。共有15个项目存在此类问题。部分监理单位项目管理缺乏力度,未建立对施工单位的考勤管理制度,对施工单位项目管理班子人员到岗情况无考核记录,对于中标价在1000万元以上的项目,市公管局在中标约谈时已强调监理单位必须建立起对施工单位的考勤制度,但在实际检查过程中,很少有监理单位能够落实到位,如秀山新区公共停车场及广场项目-公共停车场工程、含山县林头镇铁鹏安置小区二期工程等项目。
2.监理单位配备人员力量较为薄弱。共有8个项目存在此类问题,尤其是中小项目现场监理人员以老龄人员和刚毕业大学生为主,精力、经验不足,不能满足日常监理工作的要求。如花园初级中学体育馆工程、和县乌江镇中心小学、功桥镇张郝学校综合楼工程一标段等项目。
3.监理单位日志记录不完整。共有4个项目存在此类问题,监理单位与建设单位沟通汇报不足,导致建设单位对施工现场实际开展情况不够了解,如含山县清溪镇农民创业园(扶贫工厂)1#、2#厂房工程、马鞍山市向山镇黄山路下穿南山矿高采铁路新建1~12m立交工程等项目。
(三)建设单位方面
1.征地拆迁不到位。共有8个项目存在此类问题,导致部分项目招标完成后长时间无法进场施工,甚至个别项目进场施工后因征迁遇到困难而停工,如和县乌江镇石山新村四期安置房工程、当涂经济开发区胭脂河水系改造工程南区标段等项目。
2.项目施工前期准备工作不充分。共有13个项目存在此类问题,部分项目主体与附属工程施工作业面存在交叉,主体项目未完工导致附属项目不具备施工条件,影响施工进度。如马鞍山市客运中心室外工程,因主体工程抢工,占用附属项目施工作业面,导致无法施工。
3.项目前期设计方案多次更改、延期。共有5个项目存在此类问题,导致项目整体建设工期严重滞后,如马鞍山市博望区博望河水环境综合整治项目。
4.项目工程款未按合同约定支付,导致施工单位资金压力过大。共有8个项目存在此类问题,个别同一项目中,月进度款支付比例不同,如马鞍山市园林处2018-2020年公园绿地养护项目二标段、四标段支付比例不一致;部分项目因工程款未拨付导致项目停工数月,严重影响项目工期,如马鞍山市博望高级中学建设工程。
三、问题原因分析
(一)法律法规制度不够健全
从现行有关建设工程招投标的法律法规来看,存在“原则规定多、具体细则少;禁止规定多、配套罚则少;部门规定多、适用规范少”等问题。特别是近年来招投标行业的蓬勃发展和新情况的不断涌现,相关法律法规的滞后性问题更为突出。企业及项目班子人员的信用管理、施工合同履约、标后监管职责等一系列管理制度还不健全,导致各方主体在标后履约监管时极不规范。如项目经理及项目管理班子成员到岗率不高,变更手续办理不到位,但项目进度没有问题等情形,是否能限制投标没有法律明文规定。
(二)市场监管体制机制不完善
由于政出多门,监管合力尚未真正形成。对于建设工程标后履约监管工作,许多职能部门都负有相关职责,但对于各部门在具体监管工作中碰到的问题,尤其是涉及本部门监管职能边缘的一些突出问题,相关部门之间的长效沟通、协调机制还没有建立形成,信息闭塞、各自为政,无法共同应对、及时解决面临的许多新情况、新问题,造成监管工作存在盲区、死角。如:建设单位、监理单位和主管部门对现场的管理力度不够,对中标人投标时的承诺和合同约定缺乏跟踪监管,对中标后擅自更换项目部主要人员、转包、非法分包查处力度不够。
(三)市场竞争诚信体系缺失
建设工程招投标行业的信用体系尚未建立,无法及时查阅某一投标企业的信用情况,特别是企业信用体系还不能与企业股东相联系。如一家企业被限制投标了,该企业的法定代表人又申请了一家企业继续参加招投标活动,导致部分企业在当前社会诚信缺失的市场环境下,片面注重短期效益,忽视诚信建设,加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系,屡踩法律法规红线。
(四)惩处不力助长违法行为
由于挂靠、转包、违法分包等行为存在隐蔽性,很难被发现,加之相关法律法规对这些违规行为的认定标准和处罚办法规定过粗,缺乏可操作性,即使查实了有关违法违规行为,一些主管部门、建设单位,因考虑到企业生存发展、项目工期推进等方面,处理草草了事。近年来,市公管局先后制定了相关制度性文件,明确了对项目经理不到岗、无故工期严重滞后等问题的处理意见,但相关行业主管部门(住建、水利、交通等部门)的联合惩戒方面有所欠缺,不良行为记录的管理运用仍显单一,对企业的威慑力度不够,企业违法成本过低。
四、相关对策建议
(一)深化公共资源交易“放管服”改革
标前,简政放权。取消投标企业初始登记、变更登记的核查环节,实行上传资料自动审核入库;取消投标企业法人代表参加开标。标中,优化服务。免费为投标企业办理CA数字证书和电子签章;免费为投标企业提供信息短信提醒服务,提示招标公告或答疑澄清公告。标后,加强监管。近年来,共对13家中标企业罚款40余万元,通过门户网站公开披露42家企业的不良行为和28家“黑榜”企业。
(二)督促建设单位切实依法履责
在项目中标约谈时,着重强调建设单位作为标后履约管理第一责任人的身份职责,告知建设单位应严格落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》国办发〔2017〕19号、《马鞍山市人民政府关于马鞍山市政府投资建设工程招标投标执法监管工作的实施意见》马政〔2016〕75号等文件要求,督促施工管理、监理人员认真履行职责,建立管理台账,如实记录人员到岗履职履责情况。
(三)强化各方主体合同履约意识
一是建议建设单位合理统筹项目招标节点,做好招标前期拆迁、规划设计等准备工作,综合考虑施工作业面等现场实际情况,根据项目实际条件开展招标工作,确保招标工作完成后,施工单位可及时进场施工,保障项目按期建设,及时按合同约定拨付工程进度款。二是督促监理单位诚信履职,建立完善考勤制度,如实记录施工单位人员变更及到岗情况,市公管局对记录不全或未开展记录的监理单位进行处理曝光。三是要求中标施工单位在合同中注明项目班组人员名单,对人员变更情况要及时报告建设单位及监理单位同意,项目经理变更需报行业主管部门备案,市公管局对检查中发现的人员变更情况进行公开,使项目人员履约情况接受社会监督。
(四)加大对履约考核结果的经济处罚
要求所有建设单位在招标文件中明确对中标施工单位履约考核的相关内容,在现有《合同履约考核办法》的基础上,细化并研究新的履约考核措施,强化合同约束能力,加大对施工单位不履约行为的经济处罚,发挥履约保证金作用,让合同履约、标后管理更有约束力、更具操作性。
(五)加大标后“双随机”检查力度
在当前“双随机”检查基础上,优化检查流程,细化检查内容,根据《马鞍山市公管局建设工程项目标后履约检查实施细则》《马鞍山市公共资源交易主体不良行为信息处理暂行办法》《马鞍山市公共资源交易诚信“红黑榜”制度(试行)》规定,对存在项目经理不到岗,无故工期严重滞后等问题的项目施工单位开展调查处理,直至记不良行为记录,列入市公共资源交易诚信“黑榜”,实行联合惩戒机制,推送至国家、省、市各级信用主管部门。
(六)加速构建诚信履约体系
一是建立“双随机”标后检查情况诚信记录库,如实记录中标企业履约情况,并在马鞍山市公共资源交易服务网进行公示。二是进一步落实中标约谈制度,对中标企业进行约谈,强调诚信履约的必要性,告知失信履约对企业产生的不良影响;三是研究新的履约失信惩戒措施并在招标文件中应用,从招投标活动源头构建“守信激励,失信惩戒,一处失信,处处受制”的良好氛围,与住建、水利、交通等行业主管部门对接,对失信企业进行联合惩戒,督促中标单位诚信履约。四是研究制定《工程建设项目履约及变更信息公开制度》,向社会公开工程建设项目中标单位合同工期、合同金额、农民工工资结算情况、竣工验收情况、其他变更等信息和标后履约检查信息。
(七)健全完善部门联动机制
一是加强反馈落实。市公管局标后检查后,将有关情况函告建设单位,但尚未收到相关处理结果反馈,下一步将与市委巡察办建立相关工作联动机制,将落实情况列入各项目建设单位巡查事项清单,督促建设单位按相关规定对施工单位的相关违法违规行为进行考核。二是加强县属项目监管。综合考虑项目监管权、项目所在地、监管便捷性等多方面因素,市公管局将对三县相关部门进行培训,县公管部门参照《马鞍山市公管局建设工程项目标后履约检查实施细则》开展检查,并定期将检查情况汇总上报。
作者:汪 斌 程 根 陈 懿
作者单位: 马鞍山市公管局
来源:《招标采购管理》