完善招标投标制度 促进经济结构调整
招标投标制度是我国市场经济改革的重要法律制度，《招标投标法》的颁布实施极大地加快了我国市场经济的进程，是国际社会认同我国市场经济地位的重要标志，更是我国企业参与国内外市场竞争的基本准则。
早在1994年9月招标投标法起草小组成立会议上，当时的起草组组长魏礼群就指出，招标投标法是我国市场体制下规范市场竞争的一部经济大法。时任国务院副总理温家宝的批示是“实现招标投标制度是投融资体制改革的一项重要内容”。朱镕基总理的意见是要设立强制招标制度，工程招标是当务之急。根据中国采购与招标网的统计数据，我国每年的招标投标市场金额达20万亿元左右，占GPD总额的15%到20%。国内每年参加招标投标的企业约占大中型企业的80%，有千万家之多，可以说，参加招标投标活动已成为多数企业生存和发展的必经之路。
近年来，社会各界对招标投标制度提出了很多批评，否定招标投标制度的声音也时常出现。笔者认为，客观地评价一项制度要结合其产生的历史环境和所处的历史阶段，更要看其是否有助于实现制度设计的基本目标和初衷。历史地看，我国的招标投标制度从无到有，作为市场经济条件成熟的一种交易方式，充分发挥了促进资源有效配置的作用，体现了市场竞争机制中择优原则的初衷。可以说，招标投标制度的建立对当时我国经济建设所处的阶段而言具有重要的引导意义，并在其后发挥了积极作用。
一、招标投标制度的历史沿革
现行的招标投标基本制度特别是在程序和评标办法上，基本都采用了世界银行和亚洲开发银行的规则，堪称是一部与国际惯例接轨的制度。我国《招标投标法》规定了两种评标方法，一是综合评估法，二是最低评估价法。在《招标投标法》颁布实施后，各地区、各部门在招投标实践中又出台了一系列实施细则，对综合评估法进行了细化，使得价格成为最重要的评价因素。最低评估价法又被简单地解释为最低投标报价法，所以名义上是两种评标方法，实际上都是以价格为主要评判依据的评估方法。
《招标投标法》立法之初，我国学习和借鉴了世界银行和亚洲开发银行的相关制度，有助于当时从价格入手促进更有效的投资决策。但世界银行和亚洲开发银行作为发展援助性机构，其制度更多适用于经济不发达国家或者贫穷国家，目的是通过发放援助性贷款及项目投资，帮助这些国家消除贫困和极端贫困。用很多专家的话来说，照搬世界银行的规则买不到好的东西，换言之就是世界银行和亚洲开发银行的制度在新的历史时期已难以适应我国经济发展的规律和需要。
尽管如此，近年来世界银行也在进行采购制度的改革，探索给予业主更多的采购自主权，在评价标准上增加了物有所值原则，在采购程序上更加灵活。如世界银行新版的采购框架从原来的8种采购方法增加到71种采购方法和市场比价方法，为备选采购方式提供了可能。世界银行专家将更多地把时间用在规划和合同管理工作上，项目经理将更全面地了解最适当的采购安排，推动发展目标实现及最大限度地降低潜在风险等。世界银行的一系列改革举措，为我国招标投标和政府采购制度完善提供了有益参考。
二、招标投标制度的国际比较
西方发达国家通常并不使用上述制度，因为他们的经济体制比较完善，公众监督体系及企业信用体系相对更为成熟。这些国家在采购中通常较多使用邀请招标的方式，并以综合评分法作为主要评判标准，由招标方自主决定中标人，这种做法使招标的程序更加灵活。
笔者曾在瑞士参加过多个公共工程项目的招标。其中有一次在参与日内瓦公共体育场评标时，业主和评委们表示，“这是我们瑞士的项目，品质是第一位的，不要考虑钱的因素”，这席话让笔者印象深刻，而这种理念也广泛贯穿于瑞士所有的公共工程的招标项目。在瑞士，公共工程的所有过程和结果都必须向公众公开，接受公众和媒体的监督。从项目立项到竣工以及使用情况，政府都要向议会汇报，且项目的成败永远都记在执政党的名下，所以政府从不敢掉以轻心。
三、招标投标制度面临的新局面
在我国经济步入中等收入国家之前，作为生产要素的劳动力、土地和资本对经济发展做出了很大的贡献，但这个时期的“要素投入驱动”体现为粗放发展，具有不可持续性和环境不友好性。经过40年的改革开放，我国创造了人类发展史上的伟大奇迹，形成了完整的工业体系，2019年人均GDP突破一万美元，迈入中等收入国家行列，科技创新和制度创新成为经济发展的新动力和支撑点。目前，我国220多种主要工业和农业产品的生产能力稳居世界第一。但同时我们也必须看到，我国的生产能力还有待进一步提升，很大一部分产品还停留在低质量、低价格竞争层面上，需求、供给结构不合理，高端、高质的有效供给严重不足。这种情况下，如果依然沿用以价格为主要评判标准的招标投标制度，必将进一步放大低价格、低质量的供给结构。
同时，由于在评标时过多地强调价格因素，实践中经常出现企业低价中标后以次充好、弄虚作假等乱象，导致项目出现严重的质量问题；企业在投标中恶性竞争，“亏死自己，搞垮同行”和“劣币驱逐良币”等现象愈演愈烈，严重扰乱了市场经营秩序。诸如西安地铁电缆、江苏苏州元和小学“毒跑道”等低价抢标典型事件都非常值得反思。
四、对招标投标制度变革的几点建议
对比研究中外招标投标制度，我国招标投标制度有着自身的鲜明特点，其法律调整范围比任何西方国家政府采购制度的范围、内容都要广泛，这是由我国经济所有制的特点决定的。尽管近年来国家采取多项举措促进民间投资，但目前的推进还不足以完成政府融资新渠道的“任务”。按照我国现有的经济结构，政府投资和国有投资在相当长的时期内仍将会占主导地位，政府消费在经济生活中也将继续发挥重要作用。
（一）将权利和责任归还给招标人，允许招标人自由选择采购方式，并分类指导招标投标活动中不同的实施主体。在招标方式上加入议标方式，并允许招标人和投标人就合同订立进行实质性谈判
在现有的招标投标制度中，我国实际上是采用一个招标投标程序和一个评判标准来规范管理国民经济各领域的采购，且评价标准是以价格为核心的，这显然需要做出修改。笔者建议调整《招标投标法》的适用范围，缩小强制招标的范围，这样才能既管大又管好。并建议依照国际惯例在招标投标活动中对政府和企业两类不同实施主体进行分类指导：对于政府消费以及使用纳税人的钱进行的采购，仍然坚持原有的法律程序和评判标准；对于企业主体的采购，在程序上应更加简捷方便，在评标方法上应更关注质量和效率，在评判标准中应加入绿色、环保、创新和可持续等内容，淡化价格因素。
目前，不少地方和行业在《招标投标法》的规定之外增加了大量的审批程序，严重影响了招标投标的效率和招标人的自主权，制度执行层面的问题使得我国的招标投标制度几乎成为了全世界最复杂的制度，并且带来了成本的大幅上升。国家已经注意到了这一问题，三令五申地要求降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节。笔者认为，目前亟需解决的是各级政府在招标投标管理中的越位和缺位问题，亟需出台措施清理没有法律依据的各项审批、进场和备案制度以及流程，以更好适应当前经济发展的步伐。
（二）评标委员会回归咨询角色，将决策权交还业主
评标委员会在招标投标活动中对内连接需求，对外连接供给，作用非常重要，可它却是一个松散的组织，目前在制度设计上还存在着一些缺陷。一是招标人参与评标过程的权利被弱化。招标人必须接受评标专家出具的评标结果，只有被动承担风险的义务。二是评标委员会越位决策现象广泛存在。招标人确定中标人的行为受法定定标规定的约束，必须选择评标委员会推荐的第一名为中标人。三是评标委员会权责不对等。评标委员会在评标过程中承担的责任是个人责任，也就说其只具有权利，却不承担法律责任。如何消除这种权利、责任与义务不对等的法律关系，值得认真研究。此外，评标委员会的工作是否合格也缺乏判断考核的程序和标准，更没有终止或解散评标委员会的明确法律规定。
为保证评标结果的供给质量，笔者建议在对招标投标制度进行完善时应让评标专家回归咨询职能本位，在评标工作中可做出评标委员会只出具咨询报告、中标候选人名单不做排序等规定，将决策权归还给业主，让业主有更多的供方可供选择并承担项目最终责任，这也与我国投资体制改革中“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的决定相一致。
（三）“互联网+”招标投标是招标投标服务转型升级、适应新形势的主要抓手
从国际采购发展趋势来看，电子化是改革的方向。招标投标制度的核心就是公开透明，将采购置于阳光之下，互联网正好具备了这些特点。有人批评当下一些招标过程就是“认认真真地在演戏”，但如果把这台戏放在公众的监督之下，演砸的可能性就会大大增加。在过去供给结构不平衡的情况下，供给机制最大的问题就是供给信息不对称和供给不充分，最终导致采购效率低下、采购成本提高。当前，互联网与招标投标的深度融合已成为多路径推进供给侧改革的迫切需要。在我国经济高速发展的背景下，“互联网+”招标投标能无缝对接供需双方，解决信息不对称的瓶颈问题，让招标方掌握市场，让投标方了解需求，并使得新产品、新技术等能够迅速占领市场。笔者建议国家在完善招标投标制度时大幅增加有关电子招标的内容，按照李克强总理的要求，做到平台之外无交易。在政府监管方面，坚持放管服思想，不能再走审批管理和场所管理的老路，要切实废除各种强制进场交易，把选择权交给招标人，由其自主选择符合国家规定、有相应服务能力的电子交易平台，真正落实招标人的主体责任。
（四）鼓励创业、创新企业参与投标，推动企业创新发展
招标活动应该鼓励创业创新。一般来说，创业企业大多是小微企业，受资质、业绩等要求的限制，它们很难有机会参与招标投标活动。在修订招标投标制度时，应鼓励创业企业参与投标。在投标人的条件设置上，要考虑到创业企业的特点，拿出一部分比例帮助创业企业成长发展；要通过招标需求的积极引导，鼓励企业创新，尽可能多地使用新技术、新标准参与投标。同时，国家和行业组织要积极出台新的技术规范，并在招标中强制推广使用，加快淘汰落后的技术、标准和产能。
（五）建立健全招标人和投标人的信用体系建设，优化资源配置
当前，招标投标制度主要规范的是合同订立之前的交易活动，对合同签订之后的事项缺乏有效的管理手段，从而给恶意投标和围标串标留下了空间，导致投标人重价格、轻履约等不诚信行为时有发生，破坏了竞争机制，降低了工程质量，甚至引发安全事故。国内部分企业采用低价投标策略去进行海外投标，结果大多血本无归甚至遭到巨额索赔。市场经济就是信用经济，信用是市场资源配置的重要手段，也是招标投标制度不可分割的组成部分。当前招标投标领域的信用体系建设亟待完善，市场经济发达国家通行的做法是通过信用体系来管理投标人。笔者曾去新加坡进行过考察，发现新加坡主要使用短名单制度来规范、管理供应商的信誉，防止投标人低价抢标。投标的企业必须先进入这个名单，企业中标后，政府会持续跟踪项目的实施，一旦发现质量问题和弄虚作假等情况，该企业会被列入黑名单而永远失去投标资格。配合《招标投标法》的修订，相关政府部门应统一诚信评价标准，通过信用制度供给清理低端供给、优化资源配置。
《招标投标法》修订是一项系统工程，不能只在原有条款上修修补补，而是应站在一个新的历史高度科学系统地推进。20年前招标投标法律的制定是借鉴国际惯例和经验，规范我国的采购行为，并防止腐败。当前立法的参照系已经发生了变化，笔者认为不能再以世界银行和亚洲开发银行原来的规则作为参考，而是应当以发达国家的国内采购制度为参照，重新构架招标体系，并以“互联网+”招标投标为抓手，以促进经济结构调整、鼓励创新和创造更好的营商环境为己任，积极推进行业转型升级和高质量发展。
20年前我国制定《招标投标法》时，主要经济发展动力是投资和外贸，招标活动以货物和工程招标为主。经过20年的发展，目前消费对我国经济增长的贡献率已达76%，新经济迅速发展，传统制造业正在加速改造，服务业对经济增长的贡献率超过60%，服务类招标的比重不断加大，此时如果仍然以价格作为主要评判依据，显然将无法适应当前的形势。招标活动是经济活动中总需求的重要组成部分，招标文件的需求极大地引导着社会供给，试想一下，每年20万亿元的采购需求对优化经济结构的影响有多么巨大。因此，政策制定部门在《招标投标法》修订时要坚持与时俱进，对明显不适应时代发展和市场需求的内容进行修订，让市场在资源配置中起决定性作用，让企业和招标人卸掉负担，轻装上阵，使招标投标制度真正成为经济发展转型新的推动力量。
作者：朱建元
作者单位：中国采购与招标网
来源：《招标采购管理》