PPP存量项目交易模式选择思路
运用PPP模式盘活存量资产可提高闲置固定资产的利用效率，有利于加快补齐基础设施和公共服务短板。而如何科学合理地选择出与实际项目最为匹配的PPP模式是项目能否顺利运行的基础。本文根据拟采取PPP模式的存量基础设施项目的特点和属性将其分为股权转让、企业增资、资产所有权转让、特许经营权转让四种模式，并通过对四种模式的利弊分析，提出具体项目交易的选择原则，为实践中推动PPP模式存量项目应用提供参考。
一、问题的提出
自2017年底国家发展改革委出台《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号，以下简称1266号文），提出“更好运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环”的政策倡导后，2019年3月财政部出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称10号文）再次提出“鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。”上述政策背景下，如何将存量项目中的“存量资产”通过一定交易模式合法合理地纳入PPP程序，且使交易模式具有较强的可操作性再次成为实践中的难点。
本文将针对实践中出现的四种交易模式逐一进行合规性、可操作性分析进而达到指导具体项目交易模式设计的目的。
二、问题的分析
1266号文提出“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让－运营－移交（TOT）、改建－运营－移交（ROT）、转让－拥有－运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。”10号文提出，PPP项目盘活存量资产主要涉及资产所有权、股权、经营权、收费权的转让。结合实践操作，笔者将PPP存量项目交易模式分为股权转让、企业增资、资产所有权转让、特许经营权转让四种模式。
1.模式一：股权转让
1266号文提出：“对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人；对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。”
股权转让是实践中较为常见的存量资产转让方式，实为通过转让原项目公司的股权实现所有“存量资产”的所有权转让，“贵州省凯里市城镇供排水项目”即采用了此种方式，凯里市人民政府根据凯里市供排水系统现状，通过公开竞争性程序将凯里市供排水系统中的股权转让给社会投资人，社会投资人和凯里市人民政府在当地设立项目公司，凯里市人民政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内负责项目资产的经营。
该模式意味着股权出让方名下所有权利、义务的概括转让，权利、义务边界清晰，但该模式存在以下缺点：
（1）前例中的股权转让涉及国有企业资产交易，无法规避国有资产转让的审批、评估、进场交易等相关程序。《中华人民共和国企业国有资产法》第二条规定：“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，第五十四条规定：“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式”。《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令2016第32号，以下简称32号令）第三条规定：“本法所称企业国有资产交易行为包括：（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下简称企业产权转让）……”根据上述规定，前例若采用股权转让模式，将在采购社会资本方的流程上增加国有企业资产交易流程，二者相互独立、无法合并。前例中社会资本采购流程中已包括设立项目公司的相关内容，再增加交易结果相同的国有企业进场流程无疑只能徒增成本。
（2）该模式对社会资本方提出了较高的项目甄别能力要求，降低了项目本身对社会资本的吸引力。股权转让意味着原项目公司项下所有权利、义务的概括转让，需要股权受让方对原项目公司的财务、经营状况进行全面、细致地调研以规避股权受让后的一系列潜在风险。
2.模式二：企业增资
企业增资指通过对项目公司的增资行为引入新的投资人，例如，A公司是某市国有企业，负责运营该市某污水处理厂项目，现该项目因提标改造拟采用PPP模式采购新的社会资本方，B对A公司增资扩股，负责投资、建设、运营的主体仍为A公司。
该模式因不涉及设立新的项目公司，也无须支付股权交易的对价，增资部分直接注入项目公司用于项目经营，节约了成本，但是仍存在如下不足：
（1）与模式一类似，前例中的企业增资行为涉及国有企业资产交易，无法规避国有资产转让的审批、评估、进场交易等相关程序。32号令第三条规定：“本办法所称企业国有资产交易行为包括……国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外……”
（2）与模式一类似，该模式对社会资本方提出了较高的项目甄别能力要求。
3.模式三：资产所有权转让
该模式意指项目全部存量资产的所有权转让。“安徽省铜陵市城市排水一体化项目”采用了此种模式，铜陵市人民政府授权市水务局，与通过在安徽省国资委确定的产权交易机构（安徽长江产权交易所）公开挂牌的方式选定的投资人合资组建项目公司，项目公司购买主城区已建污水处理厂及排水设施，在特许期内投资建设规划中的污水处理厂及排水设施等，铜陵市水务建设投资有限责任公司与项目公司签署《资产转让协议》，将铜陵市主城区已建的新民污水处理厂及排水设施的资产转让给项目公司。其中有关转让价款的使用情况，项目公司通过自有资金和银行融资支付转让对价后，财政部门根据每年的支付义务，从资产转让价款中预留一部分用于支付职工安置费用。剩余部分转让价款，一部分资金作为项目最初５年的专项预算，确保了该项目的平稳实施。
实践中转让资产所有权会产生以下问题：
（1）该模式将增加额外的税负与不动产登记成本。资产所有权转让行为会带来契税、增值税等应税行为，而且在TOT等模式下，所有权转让会发生两次应税行为，第一次是合作初期从政府转向社会资本，第二次是合作期末从社会资本转向政府，大大增加了税费成本。第三次与之相关的不动产登记等手续也会增加交易成本。
（2）类似地，上述资产所有权转让行为仍然可能涉及国有企业资产交易，无法规避国有资产转让的审批、评估、进场交易等相关程序。根据32号令第三条规定：“本办法所称企业国有资产交易行为包括……国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）……”
（3）存量资产往往未办理相关的产权证明手续，权属不清，如许多供水、污水、热力管网、地下管廊等资产并没有进行权属登记，所有权转让欠缺可行性。
4.模式四：特许经营权转让
该模式由社会资本方（或与政府方出资代表共同出资）设立项目公司，政府方（或其他权益拥有方）再将项目特许经营权（含收益权）转让给项目公司，获取权益支付对价。
实践中，“南京市城东仙林污水处理PPP项目”采用了这一模式，通过特许经营权的转让实现TOT，具体为：“由政府指定的出资代表与中选社会资本合资成立本项目的项目公司，在项目合作期内，由项目公司受让城东污水处理厂及仙林污水处理厂的经营权……”，本项目鉴于竞争污水处理单价能起到激励项目公司提升运营管理水平的导向作用，且综合评分的方式比起单纯的竞价方式更有利于选择合适的投资者，最终选择了政府采购模式而未进行国有产权的进场交易程序。“江西省赣州市章贡区社区（村）居家养老服务中心项目”也存在类似的存量资产交易模式，该项目采用了未改变存量资产的产权权属，由政府统一整合后以零租金租赁给项目公司使用，项目公司仅基于合同约定享有合作年限内的使用权。
较之前三种模式，模式四不失为一种实践中的更优解。其优势在于：
（1）该模式可以规避国有资产转让的审批、评估、进场交易等相关程序。PPP项目中特许经营权转让不属于32号令第三条规定的企业国有资产交易行为，即不属于企业产权转让、企业增资和企业资产转让。特许经营权转让不存在资产交易，为单纯的经营权转让或委托管理，不属于“国有资产”的范畴，不受相关法律法规的限制。
上述观点实践中尚存争议。如有观点认为特许经营权属于“国有资产”范畴，应当属于国家对企业出资所形成的无形财产，原因有以下两点：首先，特许经营权作为一项经营性的权利在PPP项目中可以作为政府方出资的标的，项目公司此时作为该项目中具体的特许经营权的被授予对象，政府方直接以特许经营权出资完全符合“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”的要求；其次，特许经营权一定程度上可以被认定为项目公司未来的收益权，实质是一种“将来债权”，具有很强的财产属性，从防止国有资产流失的角度，也应当属于“国有资产”的范畴。在PPP存量项目中，如果出现单独转让特许经营权的情形，必须根据32号令的相关规定进行转让：“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。”
笔者认为将特许经营权等同于“收益权”缺乏直接的法律依据，特许经营权的实质应为“经营并取得收益的权利”而非单纯的收益权，因此不能等同于所谓的“将来债权”，也就不属于“土地使用权、债权、知识产权等资产”的范畴，不能作为企业的资产纳入“国有资产”之范畴。
（2）该模式采取非实物交易的方式，可以避免项目合作期满后资产移交产生的相关税费，从而降低项目成本。
（3）该模式仅转让特许经营权，不涉及存量资产本身带来的权利负担，能够隔绝风险。
三、问题的解决路径
通过上述针对PPP存量项目四种交易模式的利弊分析后，具体项目交易模式的选择需要遵循如下原则：
（1）针对历史债务问题较为复杂且调研难度较大的PPP项目可以优先选择模式四以隔绝风险。
（2）针对融资困难突出的存量项目可以优先选择模式二避免向项目公司股东支付对价，增资部分直接注入项目公司用于项目经营。
（3）针对需要尽量规避国有资产转让的审批、评估、进场交易等相关程序的项目可以优先使用模式四。若该项目的特许经营权认定存在争议，可能涉及“国有资产”的，可以要求特许经营授予方（如当地政府部门）出具书面意见终止原特许经营权，存量项目中的特许经营权纳入PPP项目社会资本采购范围。
（4）协调国有资产转让的进场交易程序与PPP项目中的社会资本采购流程，由地方政府根据项目的具体情况，在上述两套流程中择一或加以融合减少社会资本方参与项目的不确定性。有学者提出“希望尽快出台类似于‘项目+土地’的模式，将通过竞争方式确定项目投资方和国有资产受让方的环节合并实施”。实践中已经出现将社会资本采购包含存量资产经营权转让或土地使用权转让的操作模式，如“牟定县污水处理厂、垃圾处理厂、城乡供排水公司(第二自来水厂)存量资产经营权转让政府和社会资本合作（PPP）项目”“北京2022年冬奥会和冬残奥会延庆赛区政府和社会资本合作（PPP）项目”等。
作者：张 玉 周克斌 占松林
作者单位：中化商务有限公司
来源：《招标采购管理》