以全生命周期理念健全政府采购制度

 

本文通过对目前国际上政府采购通行的“全生命周期成本评价”理念的发展背景、开展情况、实施特点的介绍，对比我国政府采购相关指导标准、评价方法和发展困境，探讨如何从“全生命周期成本”的角度重新认识、评价我国的政府采购制度。

 

2019年10月，我国财政部向世贸组织提交了加入政府采购协定（GPA）的最新第七份出价，这也是我国加入GPA的一项重大举措。随着这一进程的加快，我国的政府采购工作如何与世界接轨已是迫在眉睫。如果对现今国际上的政府采购模式做一下初步梳理，我们会发现，以“全生命周期成本评价”为核心的“物有所值”政府采购理念普遍应用于欧美等发达国家。在这样一个国际大背景之下，笔者尝试从全生命周期成本的角度来探讨、评价以及重新认识一下我国的政府采购。

一、欧美国家政府采购“物有所值”理念的确立

作为政府采购活动的发轫地，“物有所值”理念最早是由英国财政部于20世纪90年代提出的，当时的初衷是为实现政府采购全生命周期内成本与质量的最佳结合，体现其对于价值而非仅限于价格的追求。其中的核心内容——“全生命周期成本”这个概念则更早来源于20世纪60年代的美国国防部。其定义是指产品或项目从概念性需求的产生到设计研发、生产制造、采购使用一直到报废回收的整个生命周期所产生的成本总和。放在政府采购的视野下，全生命周期成本可以理解为政府采购货物、工程或服务从采购到报废、灭失全过程中所有支出费用的总和。其中包含了能直接以货币量化的以及需要转换成货币进行量化的成本代价。

从这个理念萌芽至今的半个多世纪以来，以全生命周期成本评价政府采购活动越来越成为欧美发达国家乃至国际上政府采购的主流。英国、美国、澳大利亚、新加坡、日本等国家均在其政府采购活动中广泛采用全生命周期的评价机制对采购项目的环境、社会、经济等方面的效率、效益进行评价。由于这一评价模式具有科学、可量化、强操作性的特点，使采购人、社会评价机构、民众对采购项目的了解更加直观，同时还能将绿色采购的理念贯穿于项目始终，使之迅速成了GPA框架下的一个重要标准。

还是以英国为例，20世纪80年代，在“新公共管理运动”的背景下，该国开始推行强制竞争招标。政府采购部门为了降低当期的财政支出，追求低价中标，强调产品在采购当时的价格，忽视了标的物的合理质量和其全生命周期中的成本支出，导致大量中标产品无法完全满足采购部门需求或是后续的保有成本过高，反而造成浪费……直到20世纪末，英国工党政府开始推广“物有所值”的政府采购理念，追求采购结果的合理性，采购标的物的最佳性价比。这其中的核心内容就包括了以全生命周期成本作为评价支出的标准——即对采购标的物全生命周期内的质量性能、使用、保有成本（含环境成本）、报废处理支出等综合效能进行最优衡量和安排，确保在既定的预算和支出周期内，能以高效率完成相关项目，同时实现社会友好，环境友好，纳税人资金价值最大化的效果。应该说，这一理念在欧盟得到了极大的推广。最终到2014年，欧洲议会在颁布公共采购指令中明确以全生命周期成本进行核算的“最佳物有所值”标准成为欧盟政府采购合同授予的唯一标准。

二、我国政府采购理念和采购制度的现状

让我们回过头再来看看从《政府采购法》颁布至今，我国的政府采购活动及其相对应的指导标准与评价方法。

（一）以节约财政资金和促进廉政建设为主导的政府采购

我国的《政府采购法》是2002年正式颁布的。虽然立法之初就将“实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等” 内容在《政府采购法》第九条中加以明确，作为政策性导向，又在第十七条中载明政府采购活动“应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求”，而到了后面陆续出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18号令，以下简称18号令）、《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2号)乃至《政府采购法实施条例》（2015年发布）中，则确立了将投标报价最低作为政府采购项目评审的主要标准。哪怕是在将各评审因素指标进行量化来评审得分的综合评分法运用中，其中的价格指标还是决定性因素。而价格指标的评定则一律以最低价优先。这个优先的最低价在实际采购过程中往往就体现为合同签订当时的成交价格。除此以外，在实际采购活动中，其他因素指标很少有引入全生命周期成本进行核算或者衡量的。

应该说，在以《政府采购法》及其条例为基石的我国政府采购法律体系构建中，其立法的宗旨——“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。”实际上最被重视的还是提高政府采购资金的使用效益和促进廉政建设这两条。这点可以在财政部出台的各项部门规章及规范性文件中一见端倪。自财政部2004年最早出台18号令到2017年出台取代原18号令的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令），关于政府采购的相关制度规定主要内容基本集中于以反腐倡廉为目的行政程序的规范方面和以节约财政资金为目的的采购标的物评审方面。也仅有《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购评审办法〉的通知》(财库〔2007〕30号)出现了“采购人采购使用年限较长、单件采购价格较高的产品时,应当考虑该产品的全寿命成本”的表述。究其原因，笔者认为这两个目标恰恰是当年推动政府采购立法的有关部门的初衷——即在立法之初就将其法律制度体系的导向着重于注重防腐、节约财政资金、实现政策目标等行政性内容上，同时这也是政府采购活动最看得见摸得着的绩效体现；还没有来得及将目光扩大到提升政府采购在整个市场上发挥资源配置效率的宏观层面。《政府采购法》以及附属的法规规章还是更偏向行政法而不是市场法。

（二）采购预算与项目实施的时效性不匹配

与前文相关的还有一个政府采购的老大难问题，即采购预算按财政年度编制的短期时效性和采购项目在市场中实施采购并投入使用的长期执行性之间存在时间上的不匹配。最终表现为预算支出仅与项目全周期中的采购阶段同步，而未考虑到周期其他阶段。目前，我国政府机关事业单位的财政预算是以每一财政年度为单位进行编制，每年年初编制完成通过人大审议后实施。这其中也包括了当年的政府采购预算和计划。但是，许多政府采购项目的实施应用是一个跨年度的长期过程。仅就项目的采购支出来说也并非只集中于一个时点，遑论后续项目实施、使用阶段乃至服务保障周期以及后期的回收利用的支出考量。特别是一些涉及国计民生的大规模、长周期政府采购项目，如果从一次采购行为的短期预算角度来衡量项目价值，肯定会造成“收之桑榆，失之东隅”的情况。另外，从理性经济的角度来分析，相应的政府采购供应商一般会在当期以低价让利寻求中标，然后在项目整个周期的中后期支出方面抬高价格补足收益，从而导致整个项目的开支反而会超出预期。这种情况，笔者以往在从事政府采购工作时就遇到过。比如，信息系统开发、数据线路租赁以及其他政府购买服务等项目，有个别项目在初期建设阶段的投标中甚至会出现零报价。

可想而知，如果按照这种以偏概全的方式来实施政府采购，则最终而言，《政府采购法》中“……提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益……”这一立法宗旨能否有效体现可能要打个大问号了。

（三）缺乏科学合理的采购价值评价体系

目前，可以说我国的政府采购在具体采购实务开展中，包括专业市场及集采机构层面，都缺乏一套科学合理、行之有效的全生命周期评价指标体系，这里既包含了不同行业、产品特性的评价指标，又有针对政府采购特定内容相关评价指标的要求。以一个最基本的个人计算机采购为例，从行业角度来评价的生命周期指标就包含有生产阶段的环境友好指数，产品本身包含的环境有害材质及回收材料比率等绿色指标，能耗指标、运算性能指标、产品附属的售后期限，售后期限内外的服务质量与价格，增值服务内容等。而政府采购的特殊评价指标又有自主创新技术指标、中小企业指标、服务响应、保密措施、培训支持、软件配套、报废回收等内容。而且就算同一类产品，不同采购单位，不同采购需求，对于以上各类指标的权重要求也不尽相同。如果全生命周期成本评价核算缺少一套可以量化的、科学合理的、有生命力的指标体系，那就会出现“巧妇难为无米之炊”的困境。

这些年各地政府采购活动实践过程中，偶有部分地区、部分项目的实施中部分采用了类似生命周期的评价指标。比如，某市某区的一个办公大楼暖通空调项目采购中，将能效比值、后续维保成本、能源管理支出、环保材料使用、部件回收利用等因素按市场估价折算为现期的价格指数，并按各自与项目预算的比值换算为相应的分值纳入综合评分中。最终中标的品牌、单位经了解均为市场广泛认可的，中标价格也比较合理。通过后续的追踪反馈，采购单位反响良好。但这也只是局部的、零散的、探索性的应用，与成体系的全生命周期成本评价核算还相距甚远。

（四）集采机构专业力量薄弱

根据《政府采购法》第十六条规定，这些年各级政府都设立了本级的集中采购机构，很多地方的机构层级甚至延伸到了县区一级。但是据笔者观察，作为实施政府采购的主力军，基层集采机构的工作状态往往还是处于频繁应对日常采购事务的阶段。加之目前国内还没有建立起一整套针对集采人员的职业资格培训认证与职级晋升体系，广大纳入事业编制的一线采购人员缺乏提升专业水平的培训机会和专业级别晋升的上升通道。这也导致了低效率采购、低水平采购的频频出现。而且我国的集采机构在采购项目相关领域的专业化作战方面不但是“小米加步枪”，更缺乏“外援”的有效支援。采购法律体系相关规定中，虽在项目的采购阶段实施专家评审制，但是从全生命周期理念来看待整个采购项目，则其前期与后期均无引入社会专业力量的强制要求。这更使得对专业素质要求更高、视野更全面的基于全生命周期理念的政府采购活动开展缺乏足够的专业力量来支撑。

（五）采购项目后续监管乏力

这些年来，在对省内外一些地市的政府采购工作考察走访中，笔者发现：招标投标活动中重采购、轻监管的弊病在政府采购领域也普遍存在。包括各地的财政部门、纪检部门、审计部门在对政府采购活动进行监管、检查中，更多的重点还是放在采购活动的组织实施、采购资金的规范支付上。而对于采购项目交付后的使用情况，采购效果是否达到预期，采购效益是否有效体现，运维成本是否合理支出，采购政策是否得以落实，这些内容的监管评价还相对薄弱。

举例来说，某地市的××服务项目年度采购活动，看上去实施效果良好，预算资金节约率高。但是仔细深究，成交的合同价格缺乏市场支撑，难以真正落地。最终导致采购人在日常采购中困难重重，工作人员怨声载道。演变到后来，甚至出现了虚报价格、阴阳合同的现象，在市场上、社会上造成不良影响。

另一个地区的××运营项目政府采购活动，该项目自2013年开始分三期实施，至今可统计的三期采购合同金额将近1000万元左右。单从采购实施和初期运行的效果来看，应该说还是实现了“采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良、服务良好的要求”。但是自第一期采购开始，由于迟迟没有落实好承接运营的公司，项目的运行、维护等一直委托该地区某行政执法部门进行代管，没有很好地发挥市场的力量，缺乏有效激励，没有科学合理的运维管理，更别说全生命周期成本管理的措施、理念。运行维护阶段的成本开支未纳入该项目的合同核算中。这些问题导致项目运作效率、效果较实施初期大为下降，与同类型民营项目相比，在市场占有率、使用率，便利性等方面都落于下风。

三、改进我国政府采购制度的建议

随着我国加入世贸组织的进度深入，对外开放的格局向深层次发展，近几年来学界乃至财政部门内部对于政府采购的认知和理解也逐渐在发生变化，政府采购行业高层对于全生命周期成本概念的认识也逐渐走向成熟，财政部负责人的相关意见还曾见诸报端。

他山之石，可以攻玉。来自企业管理领域的全生命周期理念所倡导的以项目开始到结束的整个生命周期的成本来设计评价体系这一理念，虽然不是万能灵药，但从这个角度入手来重新认识、重新评价政府采购活动，对于解决目前我国政府采购工作中的种种问题还是会有裨益的。下面，就将个人之管见与诸君共鉴：

一是与国际接轨，逐渐转变政府采购的制度导向，确立起政府采购活动首先是市场活动，其次才是行政行为的理念，对我国现行的政府采购制度体系进行改良。在政府采购制度体系建设中，倡导以全生命周期成本为核心的采购理念。同时，建立一套科学合理、绿色经济的采购项目评价标准。特别是对于采购价格的评定，可以借鉴金融学中的“折现”概念，将采购项目远期发生的支出费用转换为当期的价格进行核算。

二是调整目前的政府采购预算管理制度，从以年度为单位一刀切的预算管理转变到短期预算以年度为单位，长期预算贯穿项目始终的预算支出管理制度。同时对于需要二次开发、二次采购，或者使用、运作期间又发生新要求的采购项目，应该允许其在跨年度的预算编制中将衍生项目列入采购计划。

三是利用目前先进的信息技术和大数据管理手段，建立起适用于政府采购领域的科学合理的采购价值评价体系。在评价指标、评价权重、评价方法的确定上，体现政府采购扶持本国中小企业的要求，支持绿色节能、环境友好的要求，科学合理节约财政资金的要求，服务于国民经济和本地区社会发展的要求。

四是加强集中采购机构专业力量的建设，特别是采购从业人员的专业级别、职称的评定、晋升机制。形成一套标准合理、科学高效的专业人员职级晋升体系。同时，积极引入“外脑”，建立、建设以各领域专业人士为核心的政府采购专业咨询库（与政府采购专家库并行），提升政府采购活动的专业化水准。

五是纠正监管部门重采购、轻调研、轻实施的片面化监管思路。强化采购项目全生命周期的监管，将监管重心逐步从项目采购延伸到采购前期的项目规划、市场调研、方案制订和采购后期的实施运行、维保回收、支出效率等方面。

 

 

作者：张海波

作者单位：浙江省舟山市普陀区审批服务与招投标管理办公室

来源：《招标采购管理》