政府购买服务的法律监督问题及对策 ——以××市为例
政府购买服务是为社会公众提供公共服务的重要方式，为保证服务质量和效益，将购买服务的监督纳入法律范畴，确保服务行为的合法性是必要的措施。本文分析了××市在政府采购法律监督层面存在的问题，提出应当进一步规范购买服务监督法规，整合政府内部监督主体的职责，明晰社会外部监督主体的权利，健全法律监督程序，对整个购买服务监督机制作出系统和全面的规定。
政府购买服务是向社会公众提供公共服务的新兴模式，对于提高服务质量，改善社会治理方式，满足公众多元需求具有重要意义。1994年深圳市罗湖区政府率先尝试向社会力量购买环境卫生服务，由此揭开了我国政府购买服务的篇章。此后各地纷纷效仿，并不断扩大购买服务的范围和方式，包括购买居家养老服务、环境卫生服务、垃圾处理服务等。政府购买服务行为的蓬勃发展，也引发了我国学者的诸多探讨。但是根据现有文献，学者们主要从政府购买公共服务的内涵、原因、价值、购买机制、购买风险、绩效评估等方面进行了研究，对购买服务的监督尤其是法律监督的探讨却并不丰富。为此，本文选择以开展购买服务活动较为频繁的××市为例，对购买服务的法律监督现状及困境进行分析，以期找到完善的法律监督路径。
一、实施政府购买服务法律监督的必要性
对承接主体来说，完善的购买服务监督机制有助于确保服务采购市场竞争的公平性；对政府来说，将购买服务行为纳入法律的监督之下，有助于保障购买服务的廉洁性；对服务对象来说，通过法律监督的方式来杜绝购买服务中腐败行为的发生，有助于保证服务的质量和效益。
（一）确保购买服务的公平竞争性
政府在确定承接主体时，基于自身方便等考虑因素，往往会优先选择和其存在一定关联的事业单位，以便于政府直接对其进行管理。但这种行为并没有给予其他独立的社会组织以公平竞争的机会，相反往往会降低社会组织承接公共服务的热情，最终不利于服务对象的利益保护，也不能最大程度发挥政府购买服务制度的优越性。而目前对政府购买服务行为的监督主要集中在政府内部的监督上，缺乏第三方以及社会公众的监督，由此并不能有效监督上述违规行为，监督效力不强。因此需要将政府购买服务行为纳入法律的监督之下，建立政府内部和社会外部兼备的体系化监督机制，使得每一个社会组织在服务采购竞标中都享有同等的机会，塑造一个公平竞争的购买服务市场。
（二）保障购买服务的廉洁性
从政府的角度来讲，购买服务涉及大量政府资金的使用，难免会出现行贿索贿、贪污受贿等腐败问题。比如在选择承接主体的过程中，某些社会组织为获得承接资格，可能会向政府工作人员行贿；同理，政府工作人员也可能会为了谋取私利，以具有决定服务承接主体的职权为筹码，通过威胁社会组织的方式索贿。此外，政府与承接主体签订购买服务合同时，对于商议服务款项方面，也有可能出现“暗中回扣”等行为，造成财政资金的流失。而通过加强对购买服务的监督，在法律法规的层面上赋予相关监督主体以权力，将政府工作人员和服务承接主体的行为交由专门主体加以监督和审查，确保购买服务的每个过程都在监督之下，使得承接主体的选择、资金的使用等行为都有合理的报表和数据作为依据，则能最大程度避免行贿索贿、贪污受贿等违法行为的出现，确保购买服务的廉洁性。
（三）保证服务质量和效益
对于服务接受者来说，加强对购买服务的监督是保证服务质量和效益的关键环节。购买服务最主要的承接主体是企业和社会组织，不同于政府由财政拨款来保证运转，它们具有营利的社会属性，需要从市场上获得资金以维持运营。如果不对承接主体的服务提供行为加以监督，难以避免其“偷工减料”的行为，即尽可能的减少服务提供成本来获取更多的利润，从而导致服务质量的降低。因此有必要设立一套完整的法律监督体系，将承接主体的服务行为透明化，对服务人员的资格、服务提供水平和服务满意度进行定期审查，使得承接主体不敢暗地里“做手脚”，作出滥竽充数、以次充好的行为。以此预防购买服务中出现的违法乱纪行为，保障服务的质量和效益，强化政府的公信力，保证预算资金得到高效实施，实现设立购买服务的目的。
二、××市政府购买服务法律监督的现状及困境
（一）内部政府部门监管职责混乱
政府购买服务监管工作涉及财政、审计、预算、民政等多个职能部门，职权及责任错综复杂，需要各部门之间明确分工，相互协调，以共同完成购买服务监管工作。但××市却未曾在监管工作上作出明确分工，相反，职责交叉重叠的现象普遍存在。以绩效评价为例，××市人民政府办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（以下简称“实施意见”）中规定绩效评价工作由购买主体负责实施。而该市财政局发布的《××市政府购买服务预算管理办法》将服务对象、专业机构和人员纳入绩效评价工作中，规定由二者与购买主体组成综合性绩效评价机制。同时规定财政部门可以对购买服务工作进行综合性绩效评价。但财政局在《关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知》中又规定民政和市场监督管理部门也应承担绩效评价的职责。之后，在财政局、民政局和社会建设工作办公室联合发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的实施意见》中又将绩效评价工作分配给购买主体、服务对象和第三方组织。由此可见，××市在对购买服务的监管工作上，职权划分不明，各部门往往独自开展监管工作，使得同一事务存在不同的执行主体，职责间交叉重叠的现象频发。而这种“多头管理”的局面，容易造成部门间互相推诿扯皮，拒绝承担责任，从而产生行政不作为现象。因此，明晰各个政府部门在购买服务上的监管职权，形成相互配合，协调推进的局面，是保证购买服务监管工作顺利开展的前提之一。
（二）外部社会主体监督权利模糊
政府购买服务的外部监督主体，主要包含社会公众、媒体和第三方评估机构。××市的各类规范文件大都在监督检查和绩效评估部分规定了外部主体的监督。但其表述大多类似于“最大程度地发挥服务接受者和第三方评估机构在确定购买范围、内容以及绩效评价中的功能”“购买主体要接受服务对象、媒体以及社会各界的监督”等。这些规定只是明确了外部主体对购买服务行为具有监督权利，但却并未对权利主体实施监督的方式、程序等作出规定，不具有可操作性。只能说这仅仅是宣誓性的规定，并未将外部主体的监督权利落到实处。因此，即使外部主体想要行使监督权利，也可能不知道权利行使的方式是什么，如何才能将自己在监督中发现的问题进行上报并得到反馈，使得社会对购买服务的监督反而成了一纸空谈。
而外部主体的监督又有着很强的现实意义。服务项目大多数具有较强的专业性和技术性，政府工作人员不可能对每个公共服务项目都精通，所以如果仅仅依靠政府部门的监督，是无法确保服务质量和效益的。同时，在只有内部监督的环境下，难保不会出现工作人员利用监督盲区，实施贪污受贿等腐败行为。因此在政府购买服务的监督层面，需要依靠外部的社会力量来确保购买服务行为的廉洁性和公正性。
（三）购买服务法律监督程序不健全
在购买服务的过程中，由于涉及财政资金的使用，政府官员可能会利用手中的权力“寻租”，主动索贿或索要回扣；潜在的承包方也可能主动行贿。为了对这种腐败行为进行规制，从政府购买服务决策的作出，到购买服务合同的缔结，再到服务合同的履行、解除等各个环节构建政府购买服务法律监督程序就至关重要。在××市制定的相关规范性文件中，对于监督的规定往往在“监督检查”“绩效评价”部分，但这些规范性文件主要是对监督职权、范围进行了规定，在监督程序方面只是存在着“购买主体以及预算、民政等相关政府部门要对购买服务的程序进行监督检查”“建立全过程预算绩效管理机制”等原则性的表述，并没有涉及对购买服务监督的程序性规定。而缺乏程序规范的指导，往往容易导致政府部门在行使监督职责时无法可依，监督工作流于形式，社会公众等外部监督主体的监督权也无处行使。因此，不管在内部监督还是外部监督方面，××市在监督程序的规定上均存在着不够清晰的情况，需要进一步健全政府购买服务的监督程序规范。
三、优化××市政府购买服务法律监督路径分析
（一）整合政府部门监管职责
为避免出现监管职责交叉重叠或空白的现象，购买服务监管工作可以采取由专属部门负责牵头实施，其他部门分工协作的工作机制。具体应当由哪个部门承担牵头责任，实施意见规定，财政部门是政府购买服务工作的牵头部门。而监管属于政府购买服务工作的一部分，因此，政府购买服务监管工作也应当由财政部门负责牵头实施。
除财政部门外，对于其他部门的分工合作，依据××市的规范性文件以及实践中购买服务行为所涉及的职能部门，可以把监管工作实施主体分为预算单位、民政部门和市场监督管理部门。首先，预算单位主要对购买服务项目进行预算监督和绩效管理评价，建立以购买主体、社会公众、第三方评估机构为主的综合性绩效评价机制，避免一家独大，提高绩效管理评价的合理性和真实性。
其次，由于社会组织是政府购买服务的主要承担者，而民政部门具有管理社会组织的职能，因此民政部门也应当参与到购买服务的监管中。具体职责上，民政部门应当对承接主体的资质进行严格审核，防止不具备资质的社会组织通过不正当手段进入政府购买服务市场，保证购买服务工作的廉洁性和公平性。
最后，为保证政府购买服务市场竞争的公平性，市场监督管理部门也应当在其职责范围内对购买服务行为进行监管。具体来说，购买服务涉及财政资金的使用，依据《政府采购法》的相关规定，应优先选取招标、竞争性谈判和竞争性磋商等竞争方式实施采购，因此需要市场监督管理部门在确定承接主体的程序中进行监管，保障不论是通过竞争方式还是通过非竞争方式确定的承接主体，都是合法且公正的。
（二）明晰外部主体的监督权利
公众、媒体、第三方机构等均有权监督政府购买服务工作。公共服务的受益者是社会公众，只有他们才能及时和有效地反映服务质量，所以对购买服务工作自然有权参与监督。监督也是媒体的社会责任，媒体可以对购买服务进行跟踪报道，为社会主体监督提供渠道。第三方评估机构往往独立于政府和承接主体，且专门从事绩效评估及监督工作，因此具有专业性和独立性，可以确保监督行为的客观和有效。
1.完善公众参与监督
公众参与对于政府购买服务具有重要的意义，政府首先应当主动向社会公开政府购买服务项目和预算，在制订购买服务指导性目录时可以征求社会公众的意见，合理确定购买服务的范围和界限，以此进一步提高指导性目录的科学性和普适性。具体可以通过公开听证、调查走访、意见征集等措施，来提高公众参与制定指导性目录的机会。
其次，设立举报通道，财政部门作为购买服务行为的监督者，若接到社会公众对购买服务违法行为的举报时，需要积极进行核查。经查证属实，应当对相关责任主体作出严肃处理，并将处理结果及时通知给举报人并听取相关意见。此外，还可以通过设立网上监督举报通道等方式，进一步扩宽社会公众参与购买服务监督的渠道。
再次，在公共服务的提供过程中，定期听取公众对购买服务工作的意见和建议、对承接主体的评价，以及对未列入指导性目录的服务的需求等，并以此来调整购买服务的范围，决定是继续与现承接主体订立合同，还是重新招标选择更优质的社会力量承接。此外，由于对服务质量和效益进行评估不仅包括客观方面的因素，还包括服务对象的满意度等主观因素，因此在设立服务质量指标的基础上，公众可以对质量不符合规定标准的服务进行投诉，以此将社会公众的监督权具体化。同时为防止公众滥用权利，政府部门可以允许承接主体申诉，并审核投诉的真实性。
最后，基于指导性目录的专业性，政府还可以聘请相关领域的专家协助制订指导性目录，但在制订过程中仍要公开征求社会公众的意见，确保指导性目录的科学性和合理性。以这种公众参与的方式来保证政府在购买服务过程中及时更新信息，满足公众需求，提高服务的质量和效果，实现政府购买服务制度的公益性目的。
2.强化媒体监督
媒体可以利用各类平台对购买服务前期工作中的确定服务项目、承接主体，中期的提供服务行为以及后期的评估和验收等整个购买服务流程进行跟踪报道，防止承接主体在服务过程中滥竽充数、敷衍了事；同时定期对服务进展进行披露，采访服务的接受者，报道公众对服务的满意度，为社会公众的监督和服务信息的公开提供有效的渠道。
3.强化第三方评估机构的监督作用
基于公共服务的专业性，在强化公众参与，听取公众意见的同时，也要加强第三方评估机构对承接主体的监督。考虑到政府工作的繁重，在将一项服务委托给承接主体实施后，很有可能无暇顾及后续的监督工作。而第三方评估机构通常具有高度的专业性，并在社会中具有权威地位，对服务工作的实施效果和质量能够作出更为专业和公正的评估。因此为缓解政府职责的压力、确保服务的质量和效果，依靠第三方专业机构对服务提供行为进行监督是必不可少的。具体来说，首先第三方评估机构应当对承接主体所提供的服务进行实地调研，对服务接受对象进行调查采访，了解其对服务的满意度、意见和建议等；其次第三方评估机构应当依据自身的专业性，对承接主体提供服务的行为、质量、效果等进行全方位的评估鉴定，定期向政府汇报承接主体的服务情况，并根据评估结果提出改进建议；最后政府可以根据第三方机构所得出的评估结果，将其与合同资金支付挂钩，作为以后年度财政预算、公共服务承接主体、评价主体等的选取依据。
（三）健全购买服务法律监督程序
对购买服务的监督，应当贯彻从确定服务项目到服务提供完毕的整个流程。在将服务项目纳入指导性目录时，政府内部监督方面，应当对该项服务纳入购买范围的可行性和必要性作出监督评估，同时应当对预算进行监督，审查每一笔预算资金的合理性，以及对资金的具体去向进行调查。社会外部监督方面，应当采取问卷和走访等实地调查的方式，了解社会公众对服务的需求状况，外部监督主体也可以主动向政府部门提出服务需求，由政府综合衡量，确定最适合和最需要通过购买方式提供的服务。
在确定承接主体阶段，政府内部监督方面，若采用招标投标等竞争性方式确定承接主体资格，则应当对招标投标信息是否公开透明，承接主体的资格是否是通过公平竞争的方式获得，购买单位工作人员有无滥用职权等行为进行监督；若采用协商、单一来源采购等方式购买服务，则要监督承接主体是否符合资格标准。外部监督方面，可以组织专家或者第三方机构对承接主体的资质进行评估，听取社会各界对承接主体的评价，以综合确定适合的服务承接方。
在承接主体提供服务阶段，内部监督方面，购买主体应当根据合同内容对承接主体合同履行情况进行监督。考察承接主体的服务质量、效果等是否符合合同规定的标准。同时还应当要求承接主体定期报告服务提供情况，防止弄虚作假行为的出现。外部监督方面，政府部门应当收集服务接受者的满意度情况，媒体可以对服务行为进行跟踪报道，第三方评估机构可以利用专业知识和技能对服务质量和效益进行评估，以此综合确定承接主体的服务行为是否达到了规定标准。
四、结语
实施政府购买服务制度，主要目的就在于将本身由政府承担的公共服务事项，通过购买的方式托付给具有专业资质的社会力量承担，从而为社会公众提供更高质量的服务。然而在购买服务过程中，涉及预算资金使用等问题，容易出现权力寻租、行贿受贿等违法乱纪行为，因此需要将购买服务行为纳入法律的监督之下，建立全过程法律监督机制，以实现政府购买服务的法治化发展。
作者：樊奕辰
作者单位：中央财经大学法学院
来源：《招标采购管理》