一汽集团非招标方式采购应用分享
本文对一汽集团积极响应并推广应用中国招标投标协会发布的《非招标方式采购代理服务规范》的企业实践进行了介绍，分享了非招标方式采购应用的配套制度、注意事项和经验心得。通过应用非招标方式采购，企业提高了使用国有采购资金的采购效益和效率，实现了物合所需、物有所值的采购目标，并满足了企业审计部门监督和规范企业采购交易的要求。
一、一汽集团非招标采购的应用历程
2018年6月1日，中国招标投标协会向全行业发布《非招标方式采购代理服务规范》（以下简称《规范》），并于2018年7月1日起正式实施。《规范》适用于企事业单位各类非招标方式的采购交易项目；依法必须招标的工程、货物和服务项目，符合法定条件或者在规模标准限额以下，可以免于招标的项目；或者招标后不满足招标竞争要求，依法不再招标的项目等。
由于《规范》的适用范围非常契合中国第一汽车集团有限公司（以下简称“一汽集团”）一般材料采购领域除招标以外采购方式的采购需求，企业管理层对此高度重视，迅速成立工作小组，推进《规范》在集团公司一般材料采购领域的应用。
2018年9月7日，中国一汽电子招标采购交易平台非招标系统正式上线运营，系统交易流程严格按照《规范》要求设计，实现了一汽集团非招标方式采购业务的全流程线上操作。为进一步规范管理，一汽集团总部于2018年12月26日出台了依据《规范》制订的《非招标采购管理流程》，并迅速在集团各分公司和子公司推广应用。
截至2020年9月，一汽电子交易平台累计运行非招标方式采购项目25265个，成交金额96.39亿元，综合节资率为27.21%。通过应用非招标方式采购，一汽集团快速实现了供应链和项目全过程各项采购的规模化、专业化、精细化和个性化，提高了使用国有采购资金的采购效益和效率；通过优化配置与精准对接市场供需资源，实现了物合所需、物有所值的采购目标；通过规范各类非招标采购方式适用情形和交易流程，满足了企业审计部门监督和规范企业采购交易的要求。
二、为推行《规范》建立的配套措施
《规范》在提升企业非招标方式采购规范管理能力的同时，也对企业提出了更高的要求。一汽集团在非招标方式采购应用中取得的丰硕成果得益于集团领导的高度重视和相关配套措施的建立健全，一汽集团成立了由董事长亲自挂帅的采购控制委员会，积极推动配套措施建设。
1．制订企业采购规程
《规范》第1.2.4条规定，采购人和代理机构可依据有关法律法规和本规范，结合自身特点和管理需要，制订本单位非招标采购方式的工作规程。为保障非招标采购业务顺利实施，一汽集团据此制订了《一般材料采购策略运行规范》《非招标采购管理流程》《谈判采购管理流程》《询比采购管理流程》《竞价采购管理流程》《直接采购管理流程》和《框架协议采购管理办法》等一系列管理文件。通过制订企业级工作规程，系统梳理了采购管理程序和代理服务程序，使企业内外相关制度得以有效对接，确立和优化了项目管理岗位职责分工权限和协调配合职责，促使员工进一步规范操作行为、提高专业素质。
2．合理规划采购分工
《规范》倡导专业化、精细化采购，相应的采购程序和要求也较以往粗放式采购更加严谨，旨在引导采购人客观、科学地选择和委托采购代理服务。一汽集团根据《规范》的要求，结合自身实际，加快从“一条龙采购模式”向“采购分段管控模式”转变。企业将采购程序执行过程委托给专业的采购代理机构，使采购人得以从纷繁复杂的采购程序中解脱出来，有更多的时间和精力专注于采购前期的需求管理、品类规划、供应商准入管理以及采购后期的订单跟踪、履约管理和供应商评价管理。采购代理机构则凭借其在专业能力水平、质量效率、服务价值和市场信用方面的优势，按照约定的需求内容、范围、标准以及相关各方的权利义务、职责权限和工作服务界面开展采购工作。通过采购人与采购代理机构的相互补充和共同调节，并结合采购实践条件和发展需求，一汽集团迅速构建了符合自身特点的非招标方式采购交易分工模式。
3．建设数字化采购交易平台
《规范》规定谈判、询比和直接采购可以采取传统纸质采购或者使用电子交易平台，同时规定竞价采购必须使用电子竞价平台。非招标方式采购通常周期较短，采用传统纸质方式采购由于采购周期较长，往往难以满足采购需求，虽然《规范》并未强制要求非招标方式采购都要使用电子化形式，但是建设数字化的非招标方式采购交易平台是大规模普及非招标方式采购的必经之路。一汽集团为积极响应国家“互联网+”招标采购行动，助推采购交易及其代理服务实现电子化，在《规范》发布仅三个月后就迅速建成了中国一汽电子招标采购交易平台非招标系统，该系统可以直接通过数据对接实现线上委托采购项目和回推采购结果，大大节省了集团各公司和各部门间传递文件所花费的时间；系统具备完善的远程异地开标评标功能，可以极大地节省供应商传递响应文件所需的时间和差旅费用；系统还对接了采购监督模块和专家库管理模块，可以做到无缝实现审计监督和专家抽取等管理，真正实现了全过程无纸化办公。
4．建立稳定充足的供应商库
非招标方式采购往往具有周期短、金额小等特点，即使将公告发布到中国招标投标公共服务平台上，也很难吸引到数量足够多的供应商，因此对非招标方式的采购项目来说，建立稳定充足的供应商资源库就显得非常重要。一汽集团以原有供应商库为基础，通过整合各分公司和子公司供应商库，建成了非招标采购方式专用的供应商子库。该子库建设时充分考虑了使用便捷性需求，按照材料组的分类对供应商进行了分组，当相应采购业务发生时，采购人员可迅速邀请材料组内的供应商参与，确保采购业务顺利进行。供应商子库建成后，企业会定期对供应商进行非招标方式采购培训，按年度对供应商实施考核评价并进行动态管理，做到“能进能出”。
5．建立高质量专家库
根据《规范》要求，谈判和直接采购需要组建谈判小组，询比和竞价采购需要组建评审小组，同时《规范》鼓励采购人聘请外部专家参加谈判或评审小组。由于采用非招标方式采购的项目数量较多，并且采购标的的差异性也较大，因此对专家库的专业设置和专家数量均有较高要求。
为满足非招标方式采购对评审专业的需求，集团专家库建设按照“集团内专业”和“集团外专业”两部分分别进行建设：“集团内专业”按照汽车的设计、制造、检测、营销、物流等方向划分，充分考虑汽车行业的采购特点；“集团外专业”则按照国家发展改革委发布的《公共资源交易评标专家专业分类标准》（发改法规〔2018〕316号）划分，包括工程、货物、服务三大类别。
专家招募同样分成“集团内专家”和“集团外专家”两部分：“集团内专家”主要发动各分公司和子公司推荐具有评审经验和专业能力的技术骨干；“集团外专家”则通过各种方式和途径广泛吸纳引进社会上的资深行业专家。目前，一汽集团已建成了规模两千余人的专家库，充分满足了非招标方式采购项目的专家抽取需求。
三、应用《规范》的注意事项
一汽集团在推行非招标方式采购的过程中也遇到了不少困难和问题，但这些都没有阻挡住企业加快改革的步伐，企业通过采取及时有力的应对措施，有效化解了各种矛盾及疑难问题，保障了整体工作的顺利推进。
1．对变革的抵触情绪
企业推广非招标方式采购初期，部分采购人员对《规范》认识不充分、理解不深刻，不愿意接受新事物，持有抱残守缺的心态。还有一部分员工认为《规范》中规定的非招标方式采购程序复杂，会无形中增加自己的工作量。针对此种情况，企业邀请《规范》主要起草人员深入企业宣贯讲解，并通过合理规划采购分工将专业的事情交给专业的采购代理机构去完成，使采购人员充分理解了《规范》实施的积极作用以及对自身工作的有效提升，很快就消除了抵触情绪。此外，还有一些分公司和子公司采购部门担心委托采购代理机构会造成采购成本增加，并造成原有采购人员无事可做。为解决其顾虑，一汽集团统一与采购代理机构进行了定价，通过对变革前后采购节资率的数据分析比对，确定采购代理费用的增加远远小于节资金额增长，并且有利于将采购人员从繁杂的采购程序中解脱出来，使其有更多的时间和精力专注于采购的前期和后期管理。
2．询比采购失败率较高
一汽集团采用询比采购的前几个月，采购失败率一度高达30%。通过分析发现，询比采购失败率高主要有两方面原因：一是采购金额相对较小，无法引起供应商的参与热情，通过公告形式难以邀请到三家以上的合格潜在供应商；二是供应商不熟悉询比采购规则，提交的响应文件质量差，经常出现一些低级错误，如遗漏签字和盖章、不提供法定代表人身份证件、不附营业执照等，导致响应文件被否决的比例较高。针对这些问题，企业通过建立供应商库、加强供应商培训和考核等举措来加以解决。随着供应商库的建设完成和供应商对询比采购规则的熟悉，采购失败率已从最初的30%降至了目前的10%以下。
3．供应商串通投标行为偶有发生
在采用非招标方式采购的最初两年时间里，一汽集团共查处供应商串通投标行为十余起。通过对这些案件进行分析，发现与招标采购中发生的串通投标案件有明显不同：一是项目金额较小，大多采购金额不足一百万元；二是串通行为多以“陪标”形式呈现，即“陪标”供应商报价明显偏高或故意编制不合格的响应文件；三是地域性特征明显，供应商多来自同一地区。尽管案件数量占比较小，金额也不是很大，但是一汽集团对此高度重视，本着对这类行为“零容忍”的态度，采取了一系列强有力的防范措施。如要求供应商入库前签署廉洁声明、制订严格的供应商年度考核制度，同时深度运用智能辅助评审功能，包括供应商关联关系分析、硬件设施比对、响应文件查重和报价智能比对等。经过整顿，目前供应商串通投标行为已得到了有效抑制。
4．框架协议采购推广应用相对滞后
相较于谈判采购、询比采购、直接采购和竞价采购四种非招标方式采购的迅速推广和应用，框架协议采购组织形式的推广和应用显得相对滞后。目前集团内各分公司、子公司由于生产经营任务的差异，都是各自制订采购计划，其对框架协议采购组织形式的应用尚处于各自为政的状态，未能形成整个集团层面的统一战略。下一阶段，一汽集团将重点放在全集团采购标准化的制订上，强化采购计划管理，充分运用信息化手段解决各分公司、子公司采购标准和计划的“孤岛”状态，以招标、谈判、询比、竞价和直接采购方式为基础，结合企业特点和供应链管理要求，探索实践集中规模批量采购和框架协议采购组织形式，实现精准高效匹配供需资源。
四、结束语
随着依法必须招标范围的进一步缩小和业界对采购人回归主体责任要求的呼声渐高，越来越多的采购人会倾向于采用能够体现企业依法自主决策和自担责任，优化配置与精准对接市场供需资源，实现物合所需、物有所值采购目标的非招标方式采购，而《规范》既可以满足公平竞争和依法规范采购交易的共性要求，也可以客观体现采购人对项目不同类型、不同规模、不同服务范围、不同专业深度、不同复杂程度的采购服务的个性化需求。相信非招标方式采购将会被越来越多的市场主体所接受，未来应用的范围和场景也会越来越广泛和丰富。
作者：郑 杨 孙宏伟
作者单位：长春一汽国际招标有限公司
来源：《招标采购管理》