工程招标投标事后监管异地交叉模式探析

 

为进一步创新事中事后监管方式, 提高监管效率，应全面推行“双随机一公开”招标投标监管模式。当前“双随机一公开”模式在工程建设项目招标投标领域的有效落实还有不少难点，本文以审计等其他行业既有的异地交叉监管机制为参照，提出在工程建设项目招标投标事后监管过程中引入异地交叉模式，为落实国家市场监管政策，解决工程建设项目招标投标现有同城监管模式诸多弊端提供了一条创新路径。 

 一、引言

自国家推行“放管服”改革政策以来，强化事中事后监管，落实招标人主体责任，已逐渐成为工程建设市场的发展趋势。在国家政策层面上，《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6号）明确了市场监管重点任务为“加强事中事后监管，把改善市场准入环境、市场竞争环境和市场消费环境作为市场监管重点，为经济发展营造良好的市场环境和具有国际竞争力的营商环境”，在监管机制上全面推行“双随机、一公开”监管。2019年12月，住房和城乡建设部发布《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号），明确要求“各级住房和城乡建设主管部门应按照‘双随机、一公开’的要求，加大招标投标事中事后查处力度，严厉打击串通投标、弄虚作假等违法违规行为，维护建筑市场秩序。”

对于工程建设项目招标投标的整个流程而言，其“事中”主要体现在开标与评标阶段， “事中”监管主要针对的是开评标过程中的各方行为，如招标人或招标代理的开评标程序是否规范，评标委员会是否严格依据招标文件开展评标活动，投标人是否有围标、串标嫌疑等。而对于事后监管，全国各地主要采用的是标后评估制度，即在项目招标投标工作结束后，由招标投标行政监管部门牵头对已经完成招标的项目进行评审，系统、客观地评估各方主体在招标投标活动中的行为是否符合相关法律法规和规范性文件的规定，对在招标投标活动中存在违法违规、失职渎职等行为的单位和个人进行责任追究。

二、现有事中事后监管的薄弱环节分析

1．事中监管的现状分析

相对于“事前”招标人拟定招标文件评标规则的自由度而言，“事中”开评标过程集中在各地公共资源交易中心，在进场交易的规则、流程、行为规范等方面都有细化的管理制度，依据既有规则走流程，更多体现的是程序化操作，自由度较低。在技术手段上既有现场全程监控，对交易各方的现场行为进行录音录像，又有网上信息留痕，对各方在系统中的开评标操作进行全程记录存档。在监管主体安排上，既有公共资源交易中心随机安排的开评标现场见证工作人员，也有驻场的行业主管部门监管人员，还有随机聘请的其他社会监督人员等，已形成了多方共管、互为补充的局面。

2．事后监管的重要性分析

近年来，为落实招标人主体责任，实现招标人权责对等，各地在招标投标的政策制定上逐步赋予了招标人更多的自主权。如部分地方试点推行或推广“评定分离”模式，不仅在“事前”制定评标规则过程中赋予招标人更大的选择和决策空间，还在“事中”的定标过程中赋予招标人选择确定中标单位的定标权。因此，在简政放权的改革背景下，工程建设项目招标投标活动的“事前”监管已趋于弱化，而“事中”监管又显得程序化，且这两个阶段的监管事项互不交叉，唯有事后监管涵盖了招标投标全流程，包含了对“事前”和“事中”过程的再评估，可以倒查潜藏于各阶段的隐性问题和已发现却未处理的问题。从实际效果看，工程建设项目招标投标的事后监管不仅应该起到查找问题、追究责任的作用，还应该起到对招标项目进行总体评估和总结经验，对招标政策的好坏进行反馈等作用，以利于招标政策的打补丁和再优化。

3．事后监管同城模式的现状与弊端分析

对于工程建设项目招标投标的事后阶段监管，目前全国各地普遍采用随机抽取检查对象、随机派遣本地检查人员的模式，如江苏、山东、河北、云南、广东、宁夏等，监管部门通过人工方式随机选取待评估的招标项目，随机选派本地开展项目评估的人员。虽然在形式上这种事后监管模式实现了“双随机”，但在项目选择方面依然可能有避重就轻的现象，一些存在问题的项目因情况特殊，被人为地排除在外。而在人员选派方面，由于受编制所限，各地工程建设项目招标投标监管人员数量少、人员固定，在对项目监管的深入程度和监管力度上很难做到自我突破，也必然长期存在监管软弱或监管漏洞等现象。即便是成立本地专家库，通过随机抽取专家开展后评估，但由于工程建设项目投资额大、利益链广，本地专家的意见依然可能会受有关部门左右，或者出现有评估意见却难以依法惩处的尴尬境况。所以在目前同城监管的模式下，事后监管的效果并不理想，主要表现为三个方面：一是查找问题不深入，导致一些违法违规行为长期潜藏于招标投标活动之中；二是权力约束不到位，形成只“放”不“管”或多“放”少“管”的局面；三是责任追究不到位，对各交易主体的不良行为惩处未能一视同仁，如只处罚投标人违法行为，未追究招标人违法责任，或只愿处罚外地企业，不愿处罚本地企业。

理论上事后监管可以对各方交易主体形成有效约束，但现实却并不尽如人意，这与同城监管模式的先天性软弱分不开。由于工程建设项目资金动辄上百万至数十亿，作为公共资源配置的执行者与监督者，各地政府部门及相关机构或多或少都可能带有一定的主观意愿。如通过明里暗里设置交易壁垒来排斥外地企业，一些重点项目过多融入了本地政府领导的意志，忽略了有关法律制度的存在，同一地区有关各方相互熟悉，碍于情面或不愿改变当地市场生态，难以深入开展监管监察，产生相互包庇甚至是权力寻租等行为。这些主观意愿的存在，明显与现行有关的法律法规以及公共资源市场化配置的公开、公平、公正、利民、诚信等原则背道而驰，若要形成合理有效的制度约束，预防政府的监管失灵，保障工程建设项目交易活动的公平公正，确保交易活动围绕公共利益最大化的目标进行，仅靠各地的同城监管仍不足以达到理想的约束效果。

三、事后异地交叉监管模式的行业借鉴

当前在诸多领域内，凡是在处置过程中有较高的自主权，并且处置结果关系到影响社会公平公正的事项，较为理想的机制主要有两种。一种是让具有决定权的人在处置过程中不知道处置对象的真实身份，如工程建设项目的技术标暗标评审，评委在评审技术标时无法知道不同投标文件对应于哪一家投标人，又如高考作文阅卷时，阅卷老师无法知道所看作文是哪所学校的哪位考生所写。另一种是当处置对象的身份无法在处置过程中对具有决定权的人隐藏时，采用异地交叉的方式，如职称评审时聘请外地评委，降低了本地找关系、打招呼的效果，又如审计时采取异地交叉审计，外地的审计人员不在错综复杂的本地关系网中，审计时便可无所顾虑、秉公办事。

异地交叉监管具有同城监管不可替代的优势，以审计行业为例，在国家鼓励创新审计方式的前提下，近年来异地交叉审计的方式逐步在全国各地推行，在审计效果上提高了公正性和严肃性。对被审计对象来说，由于审计人员都是陌生面孔，靠关系、走门路的老路子难以行得通，可以引起地方各级领导的高度重视，审计的震慑性效果逐步显现。而对于审计人员来说，由于是跨区域行使审计权，能否准确把握法规政策，深层次发掘出问题代表了一个地区的业务水平和形象，强烈的责任感和使命感对于其自身业务能力和业务水平的提高也起到极大的促进作用。因此异地交叉审计最终实现的是双赢的效果，既促进了公平公正，又整体提高了行业水准。

对于工程建设项目招标投标的事后监管来说，每一个受监管的项目及其相关的单位、人员，其名称均无法在监管过程中对监管人员隐藏，而工程建设项目又多为政府性工程，涉及政府投资、营商环境、公平公正等方面，虽然依法依规监管的尺度理应相同，但在实际监管中，监管部门及人员却依然有较高的自主权，处置结果可能会因项目而异、因招标人或投标人而异，甚至是因上级领导的交代而异，有意回避问题或者发现问题不公布、不处罚的情况屡有发生。因此，从监管事项的特征来看，工程建设项目招标投标的事后监管更适合采用异地交叉的方式。

四、事后异地交叉监管模式的机制构想

1．异地交叉监管的可行性分析

在政策层面上，除了招标投标有关法律法规和部委的相关规章外，各省、直辖市、自治区等都因地制宜细化出台了相应政策文件。以江苏省为例，近年来为贯彻落实《招标投标法》及《招标投标法实施条例》，同时不断进行改革探索和制度创新，在招标投标监管、招标投标电子化、资格审查办法与评标办法、工程总承包、全过程工程咨询、建筑企业信用管理等方面相继出台了一系列规范性文件，使工程建设项目的招标投标制度得到了进一步的细化、规范和统一。由于省内各地级市大多直接执行省级文件，很少再单独出台相关政策文件，因此省级范围内的招标投标政策已达到了较高程度的统一，工程建设项目招标投标异地交叉监管在省级或省级以下范围内具有可行性。

工程建设项目招标投标的事后监管，是对已完成的招标项目进行“回头看”，而所“看”的内容则是已归档招标项目的台账和资料，如立项资料、发包方案、招标文件、清单文件、投标文件、开评标相关材料、投诉质疑与处置回复材料等。考虑到各地工程项目招标的数量、周期以及人员工作量等因素，异地交叉开展“回头看”的频率不宜设置过高，可每一到两年开展一次，如每年抽出固定的天数，由各地安排监管专员或委派本地本行业相应的专家参与全市或全省范围内的异地交叉，交叉监管可采取全程驻点模式，而在交通、食宿、补助等经费安排上由市级或省级行业监管部门统筹安排。

2．异地交叉监管的运行机制

在交叉对象的选择上，异地交叉监管可由上一级的行业监管部门在不同地区之间统筹安排、同时开展，不同年度的异地交叉区域实行动态调整。为避免出现两个城市相互约定彼此“手下留情”的新弊端，统筹安排时不宜简单地将两个地方相互对调。在监管项目的选择上，可按项目类型、规模随机抽取。各地在每次统一开展招标项目“回头看”之前，列好本年度的工程建设项目清单，并在清单中针对每个项目的情况作出简要说明，如参与投标的企业数量、控制价和中标价、是否为重点项目、有无质疑投诉等，以备异地监管人员抽取项目时有的放矢，更容易选择到可能存在问题的项目。在“回头看”的工作内容上，可由上一级的行业监管部门出台标准统一、切实可行的实施办法，如明确出所参照的法律、法规、规章和规范性文件，招标项目的选择标准，需要评估的不同交易主体类别，招标项目中需要评估的重点内容，评估过程的指标计算，评估结果的应用等。

3．异地交叉监管的问题处置

当评估过程中发现问题后，可由驻场“回头看”人员所代表地区的监管部门将问题直接向被评估地区反馈，由被评估地区负责开展问题整改、责任追究等工作，并将有关情况公开在指定的信息平台发布。另外，发现的问题还可向负责统筹交叉监管的上一级监管部门报告，由上级监管部门负责统一汇总，对各地的交易主体守法程度、工程建设市场健康程度、营商环境优劣程度、监管部门履职力度等进行评价排名和通报公示，通过这样的汇总评价，引起各地政府和监管部门的高度重视，倒逼各地工程建设项目招标投标监管水平的整体提高和工程建设市场的深度净化。

五、存在的难点

异地交叉监管模式的诞生，目的是克服同城监管的种种弊端，深入促进市场的良性发展，对市场中存在的深层次问题“下狠手”、动真格，但若要将该模式移植应用于工程建设市场的事后监管中，将会出现新的难点问题。

一是主观意愿问题。异地交叉监管模式必然会深层次影响工程建设市场的各方主体，而可能影响该模式推行的将会是各地政府和监管部门。对各地政府而言，工程建设项目的招标活动多由各招标人代表本地政府开展，体现了政府的意志，因而在既有招标投标法规政策中，虽有对违法违规行为的惩处，但往往难以落实甚至是难以对外公示。异地交叉监管模式下，招标人的不良行为将被充分发掘，同时还会在上一级的监管平台予以通报或公示，而这样的公示将会在一定范围内被公众所周知，从而影响到各地政府的形象。对各地监管部门而言，异地交叉监管将会整体提升工程建设市场监管力度，所带来的工作强度的提高、对工程建设市场的实质性冲击、对相关交易主体的铁面无私将会使其产生一定程度的畏难情绪。

二是客观成本问题。虽然在工程建设项目招标投标的全流程电子化方面国家层面上已相继出台了鼓励和推进的政策，但目前在实际过程中难以实现各地在招标投标全流程电子化进程中的步调一致，部分招标项目或者是招标项目的部分材料仅以书面形式留档。因此，为保证招标投标事后监管更加系统全面地开展，异地交叉对招标项目开展后评估的工作只能采取跨地区派员的方式，而这必然涉及监管成本的新问题，如在异地交叉的工作牵头与费用支出，派遣人员的统一培训与食宿安排，交叉评估的统计汇总与通报公示，评估结果的总结排名与评价应用等方面，上一级的招标投标监管部门是否有精力投入如此多的人力成本，是否具备充足的经费支撑。

六、结语

工程建设项目的招标投标关系到公众利益、社会公平、社会信用等方方面面，既然同城监管的模式天然可能存在监管软弱、监管失灵等弊端，跳出传统思维，借鉴其他行业市场监管的先进做法，在事后监管上引入异地交叉模式，不失为一种创新监管机制的可选项。他山之石，可以攻玉，异地交叉监管与生俱来的公正严肃，或许能显著提升各地监管部门秉公用权的动力，整体提高工程建设项目招标投标行业监管的水准，最终实现深层次净化工程建设市场的成效。 

 

作者及作者单位：虞骞，南通市建设工程造价管理处；鲍相宇，南通市公共资源交易中心

来源：《招标采购管理》