加快建设统一大市场 推动招标采购高质量发展
国家发展改革委法规司司长 杨 洁
（2022年8月12日）
2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（中发〔2022〕14号，以下简称《意见》）印发实施，明确加快建立全国统一的市场制度规则，从全局和战略高度明确了加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的“路线图”。国有企业招标采购是我国招标投标市场和公共资源交易市场不可或缺的重要板块，对标对表《意见》明确的重点任务，加快健全国有企业招标采购制度体系，有助于国有企业规范采购行为、降低采购成本、提高采购质量，有助于提高国有资金使用效益、防止国有资产损失、强化廉洁从业。中国招标投标协会每年以不同主题举办央企会员单位交流研讨会，今年聚焦央企推进招标投标全流程电子化、推动优质评标专家跨地区跨行业共享、提升供应商管理质量，深度了解国有企业采购性质与法律适用情况，推动央企会员单位交流研讨、相互学习借鉴、共同研究解决管理实践中遇到的问题，非常及时，很有意义。围绕加快建设统一大市场，推动招标采购高质量发展，有以下三方面认识和体会。
一、深化改革创新，中央企业和地方国有企业招标采购管理水平明显提升
2000年《招标投标法》正式施行以来，国家发展改革委会同工业和信息化部、司法部等国务院有关部门，出台了《招标投标法实施条例》以及配套的一系列部门规章、规范性文件，为国有企业通过招标投标方式开展工程、货物和服务采购提供了法律法规依据。顺应形势发展，国务院有关部门出台了《电子招标投标办法》及数据标准规范，实施“互联网+招标采购”行动，积极推进国有企业招标采购电子化、数字化转型。中央深改委审议、国办印发的《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》（国办函〔2019〕41号），充分考虑中央企业实际，明确通过对接中国招标投标公共服务平台纳入公共资源交易平台体系。国资委持续开展中央企业对标世界一流管理提升行动，推动各中央企业招标采购管理水平明显提升。中国招标投标协会等行业协会发布非招标采购方式采购文件示范文本等团体标准，启动编制电子采购交易技术标准，为国有企业开展非招标方式采购提供了重要参考。
得益于制度支撑，国有企业特别是中央企业持续推进招标采购管理创新，在全流程电子化上先行一步，大力推动招标采购向全流程无纸化、数字化和智慧化交易转型，成为业内典范。各大央企和国企招标采购模式各具特色，归纳起来，有四方面共性特点。
（一）迭代升级供应链数字化管理平台
央企普遍建设了电子化交易平台，基本实现招标采购全流程电子化。中国移动通信集团有限公司（以下简称中国移动）建立了集中化的电子采购与招标系统、供应链系统、合同系统，实现需求、方案、评审、合同的全流程电子化交易，正在推动全流程结构化、数智化转型。国家电网有限公司（以下简称国家电网）升级“五E一中心”供应链平台，自动匹配采购规则，开展合同“云签约、云结算”，应用合同电子签章、发票自动校验等技术，招标投标、竞争性谈判、单一来源采购等各类采购方式实现全流程电子化。中国能源建设集团有限公司（以下简称中国能建）全面深化供应链管理体系改革，打造供应链管理一体化平台，打通全流程电子招标投标的流程与程序，共同实现对供应商、电子采购、电子商务、合同履约、监造、仓储物流等管理。中国核工业集团有限公司（以下简称中核集团）优化电子采购平台，打通“管采”数据通道，对供应商实行从注册、准入、履约到评价的动态闭环管理。中国电力建设集团有限公司（以下简称中国电建）、中国宝武钢铁集团有限公司、中国兵器工业集团有限公司（以下简称兵工集团）等部分央企依托地方公共资源交易平台或市场第三方电子交易平台完成招标采购。北京京能招标集采中心有限责任公司（以下简称京能招采中心）、山东高速集团等部分国企建设了电子化交易平台，实现了非依法必须招标项目全流程电子化。
（二）常态化开展远程异地评标、优质专家资源共享
中国石油化工集团有限公司（以下简称中国石化）升级评标专家库系统，在线动态管理入库专家，并探索建立跨地区跨行业专家资源共享机制，为系统内外提供优质评标专家资源。中国电建建立主营行业的综合评标专家库，供各子企业随机抽取使用。国家电网将远程异地评标作为通行做法，在电子商务平台设立评标专家库，全网专家资源互联共享，每个评标项目均从评标专家库中随机抽取专家，由外省专家在当地完成评标。京能招采中心建立集团级评标专家库，按照国家评标专家分类标准进行设置，专家来自系统内审核准入和系统外申报准入，实现评标专家的自动抽取、现场评价、年度考核、动态调整等。山东高速集团建有评标专家库，专家库成员均为具有省级公共资源交易评标资格的专家。中国石油天然气集团有限公司（以下简称中国石油）等央企建立了招标评审专家库，有的已经实现本系统专家资源共享，解决了偏远地区评标专家不足、场地受限特别是疫情反复等问题，确保了企业集中采购活动不断档、不掉线，按计划正常开展。
（三）推行招标采购智能监管、“大数据+”监管
中国移动建立常态化供应商信息核查制度和负面行为管理制度，统一验证供应商资格与业绩，有效遏制供应商违约行为。国家电网构建评标现场智能化管理与监督平台，具备人机信息实时掌握、敏感词汇智能识别、监督作业智能引导、监督对象精准画像、监督报告自动生成等功能，实现在线督、实时查、高效管。中国石化通过电子化招标投标，实现对建设工程招标投标的集中统一监管，确保建设工程招标投标活动“依法合规、流程规范、集中监管、阳光操作、永久追溯”。中国能建探索建立“采购数据收集—大数据分析—异常排查—线上问询—重点督导”模式，实现采购管理行为全程在线、实时监督、管理可控、永久追溯。中核集团利用采购大数据，推行招标采购“投标信息结构化、评审智能化、结果客观化”，推进“廉洁采购”“阳光采购”“绿色采购”。
（四）强化制度创新和制度建设，健全符合企业发展要求的招标采购制度体系
近年来，国有企业按照现代化企业经营管理理念，推行集团化运作、集约化管理。在依法合规的前提下，国企尤其是央企统筹重复性、同质化共性需求，在集中规模采购、协议库存战略采购、集中资格预审、供应商资质信息集中核实等方面进行了探索，集中批量招标采购模式逐步推广，不仅提高了招标采购时效性，也有效降低了社会招标投标成本。央企和国企结合实际，创新制定了内部相关制度文件。中国移动制定了《集中采购管理办法》，建立集团和省公司两级集中采购体系；针对非依法必须招标项目，制定了《采购实施管理办法》，采用比选方式集中采购。兵工集团在集中采购方面制定了《采购管理办法》《比质比价管理办法》，对采购的物资或服务实行集团公司级和子集团级两级集中采购；在文件归档方面，制定了《招标投标电子档案管理规则》，实现全流程电子资料的标准化归档。中国石油出台《招标管理规定》《采购管理办法》，用以规范集中采购，还将发布非招标方式采购管理制度。中国石化对标国内外先进企业采购模式，形成了联合谈判、询价、竞价、独家谈判、内部定价等非招标采购方式，集团公司统一执行。国资委研究中心牵头制定了我国国有企业采购领域的首个国家标准《国有企业信用信息公示规范》。
总的看，各大央企和国企积极推进依法招标采购与供应链有机融合，推动招标采购在法规制度和标准规范方面逐步建立健全，保障和促进了招标采购的规范健康发展，创造了保值增值、提质降本增效的采购价值。
二、国企招标采购管理存在制度缺失，亟待补充完善
国有企业招标采购存在的突出问题，主要集中在法规制度、标准规范、平台系统等方面。
（一）在法规制度方面，招标采购创新实践缺乏法规制度支撑
《招标投标法》及其实施条例规定了招标和非招标采购的适用环境和条件，但对于央企高频常见的战略合作采购、集中采购、国家政策性采购、地域性资源限制采购和央企内部关联单位采购的非招标采购等情况，还没有明确的制度规定。例如，集中批量和集中框架协议招标采购缺乏明确的法律法规或政策文件支撑，实际操作中存在法律风险。
（二）在标准规范方面，缺乏统一适用的法规制度和技术标准
2013年由八部委颁布实施的《电子招标投标办法》仅为部门规章，法律层级较低，内容比较简单，难以适应快速发展的电子交易制度需求。例如，很多央企都已经实施全流程电子化交易，但由于远程异地评标、电子签名、无纸化电子归档等方面缺乏统一标准和明确规定，审计、监督检查仍要求查看纸质文档，实践中平台运营仍会要求投标人提交纸质文档作为归档要求，招标采购线上线下双轨交易的局面尚未得到根本改变。又例如，全流程电子化标准规范碎片化，不见面开标、远程异地评标等创新实践还缺乏统一技术规范，CA数字证书、电子印章互认等技术标准以及电子招标文件标准化模块等也都明显缺失。
（三）在平台系统方面，国有企业电子采购交易平台需进一步优化完善
全流程电子化采购交易存在断链、不连贯等问题，系统平台不互联，数据资源有分割孤岛，平台系统与采购业务的融合及稳定性、安全性不足。例如，目前各地分散建设的电子招标投标交易平台，以及不同企业建设的交易系统、系统框架、软件接口、数据结构等方面都有很大差异，信息壁垒、系统接口、保密要求等也使得系统融合困难，平台系统的技术性、稳定性、安全性都有可能影响生产保供。
三、加快健全招标采购法规政策制度体系，推动企业招标采购高质量发展
习近平总书记明确指出，要推动国有企业深化改革，提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移地把国有企业做强做优做大。认真贯彻落实党中央、国务院出台的《意见》，完善国有企业招标采购领域相关法规制度，在总体思路上，应当坚持问题导向、目标导向，从企业需求出发，做到“三个坚持”：一是坚持依法规范和保障权利相结合。在法律框架内，立足国企实际，既要规范其招标采购活动，又要尊重企业招标自主权，保障招标人合法权利，促进国有企业招标采购高效有序。二是坚持健全制度与鼓励创新相结合。既要针对招标采购存在的突出问题，完善法规制度，又要在制度上为企业招标采购模式创新预留空间。三是坚持自律监督与外部监督相结合。既要推动企业完善内部管控体系，又要落实行政监督部门职责和分工，防止监管缺位、越位。
在解决国有企业招标采购面临问题的实施路径上，建议从四个方面加大工作力度，加快营造国有企业招标采购高质量发展的法规政策环境。
（一）推动实现招标采购规则分类并行和协调衔接
一方面，加快推进《招标投标法》的修订，我委将积极配合司法部，会同有关部门共同做好《招标投标法》修订草案的修改完善和立法审查工作，加快推进立法进程。
另一方面，充分考虑广大中央企业和地方国有企业实际需求，落实企业招标采购自主权，增强招标投标交易规则的适用性，丰富招标采购工具，提升电子招标采购的法律效力，确保修法草案契合国企招标采购实际，保障产业链供应链安全。同时，积极对接《政府采购协定》（GPA）等国际通行规则。
（二）建立健全国有企业招标采购法规制度体系
当务之急是填补制度空白、补齐政策短板。国有企业集中采购组织以及电子采购方式迫切需要相关法律支撑。考虑到《招标投标法》修订还需要一个过程，我委将会同工业和信息化部、商务部、国资委、司法部等有关部门，聚焦国企关注的集中招标采购、非招标方式采购等实践，梳理批量招标采购、框架协议招标采购等国企亟需解决的问题，抓紧研究起草适用的法规政策和标准规范。近期，我委委托中国招标投标协会研究国有企业电子化、专业化、集约化招标采购制度体系，欢迎中央企业和地方国有企业积极参与、贡献智慧，共同推动有益经验做法上升为制度规范。与此同时，抓紧修订《电子招标投标办法》，完善电子招标投标的基础性程序规范和各方权利义务关系，推进全国范围电子招标投标交易平台的互联互通和数据共享，实现市场主体CA全国互认；依托国家综合评标专家库，实现全国专家资源互联共享。
（三）深入推进国企招标采购数字化转型
招标采购数字化转型是央企和地方国企现代智慧供应链建设的重要内容，鼓励支持央企和地方国企深化采购全流程数字化，打造各具特色、国际领先、安全可靠的现代智慧供应链体系，确保企业战略发展目标高效落地。其中一项重要任务，就是国企全面推进招标采购全流程数字化交易，持续优化数字交易系统和数字监管系统，积极参与制订和实践电子招标采购交易服务规范、技术规范和数据规范体系，包括电子辅助评标、远程异地评标、CA互认、电子保函、在线签约、电子归档等技术标准规范。今年，我委启动了电子招标投标交易一系列技术标准规范的编制工作，在座和在线的很多企业主动揭榜挂帅，承担了部分标准编制任务，体现了央企和地方国企的责任担当和能力水平。我委将指导各级公共资源交易平台为国企招标采购提供主体信息互认、专家资源共享、信用信息共享接口等服务，做好支持配合工作。
（四）维护统一开放、公平竞争的市场环境
国有企业招标采购应当既满足供应链集中连续、循环稳定的价值需求，又坚持开放包容、公平良性竞争和接受依法公开监督的基本要求。首先，国有企业招标采购应当一视同仁、公平公正对待所有潜在合格投标响应人。除了依据采购项目需求必须设置的技术资格条件外，不得设置歧视性条件，排斥限制中小微企业、民营企业以及外地、外系统等企业参与投标竞争。其次，国有企业招标采购应当依法规范和全面优化全流程交易活动。充分运用数字化、网络化、智能化手段，以及电子招标采购交易大数据，建立完善国有企业招标采购数字化内控监管机制和外部监督体系，并纳入公共资源交易平台监督体系。严禁规避依法招标、虚假招标，严禁向关联企业直接采购和发包，严禁违法交易。依托国家公共信用信息平台和国家公共服务平台互联共享市场主体业绩和信用信息，建立市场信用自律、信用协同监管和分类惩戒机制。
总之，招标采购是国有企业供应链管理的重要环节，是全国统一大市场的重要组成部分。国家发展改革委作为国务院指导协调全国招标投标工作主管部门和公共资源交易平台整合工作牵头部门，将认真贯彻落实《意见》，持续关注并全力推动国有企业招标采购制度建设和政策环境优化，共同维护招标采购市场公平竞争秩序，不断优化市场竞争交易环境，推动招标采购高质量发展。