我国国有企业采购性质与法律适用情况

 

国资委研究中心创新发展研究处处长、研究员    吕汉阳

 

 

一、我国国有企业采购性质

按照《政府采购协定》（GPA）的定义和规则，政府采购是一种以非商业转售为目的的采购行为，其目的在于非商业转售，最终要用于消费，所以更强调规范性，而与之对应的企业采购大部分是为了投入生产经营活动，故更加强调市场效率。

我国的国有企业采购不同于GPA中的政府采购，其介于市场化企业采购与政府采购之间，不同的国有企业又有区别，有时甚至区别很大，但基于商业考虑的市场化原则是国有企业采购的本质逻辑。所以，我国的国有企业采购本质上是企业采购行为，与市场化的其他所有制企业一样，但同时其又要接受有关部门的监督、审计和巡视，所以其兼具企业采购与政府采购的特点，这是由我国的特殊国情决定的。

综上不难看出，国有企业采购是国有企业的自主经营行为，只要依据国家法律、标准开展即可。按照政企分开原则，政府行政部门不得干涉企业自主经营行为，包括采购行为。国资监管部门按照管资本为主的国资监管体制改革要求，行权方式为“两不一专”（不行使政府公共权力、不干涉企业微观经营和专司国有资产监管与保值增值），也不得干涉所出资企业的自主经营行为，包括采购行为。

基于上述分析，《政府采购法》对国有企业采购不适用，《招标投标法》对国有企业招标适用，而国有企业的其他采购方式目前还处于无法可依的状态。

二、国有企业采购不宜纳入《政府采购法》制度规范

1.我国国有企业采购未纳入政府采购管辖具有历史原因

在《政府采购法》立法之初，业界曾讨论过将国有企业采购纳入其中，但最终未被采纳。全国人大财政经济委员会原副主任姚振炎在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上所做的《关于〈中华人民共和国政府采购法（草案）〉的说明》中对采购主体的范围曾做过如下的说明和解释，“考虑到我国国有企业和国有控股企业面广量大，其职能和国家机关、事业单位、团体组织不同，为了保证企业经营自主权的落实，草案未将国有企业和国有控股企业的采购包括使用财政资金进行的采购纳入调整范围”。

2.我国绝大多数国有企业采购行为不属于GPA政府采购定义

GPA对政府采购的核心界定标准为“以非商业转售为目的的采购行为”，即政府公共部门为办公或为社会提供公共服务而进行的采购，不存在转售的商业目的。而我国国有企业经过多年改革，已成为真正的市场主体，绝大多数采购是基于商业考虑的自主经营行为；极少数公益类企业在承担政府项目时的采购行为可能符合GPA政府采购的定义，但仍需进一步分析。

3.美欧地区国有企业与我国国有企业现状差别较大

美欧国有企业仅存在于市场机制难以正常发挥功能的非竞争性领域，以弥补市场失灵，实现公共政策目标，各级政府对商业行为干预较少，高度依赖市场化体系。以美国为例，按照美国《政府公司控制法案》（GCCA）和国会研究服务机构的报告显示，目前联邦政府公司有32家，分为公用事业企业、提供重要公共服务的企业、政府政策性企业和垄断专营性企业。

而我国是社会主义公有制国家，国有企业和国有控股企业面广量大，既有公益类，也有商业类，全部纳入政府采购涵盖范围，不符合国有企业改革发展现实。

 

三、国有企业采购立法探讨

1.在《企业国有资产法》修订中增加相应条款

需要明确坚持政企分开原则，政府行政部门不得干涉企业自主经营行为，包含采购行为。出资人机构加强监督和指导，汇总出资企业采购数据并进行风险提示，但不能干涉具体采购业务或指定平台强制出资企业采购商平台。鼓励国有企业采购加快数字化转型。

2.以标准化推动国有企业采购规范发展

标准相对更为灵活，可以填补立法空白，为国有企业规范开展采购业务提供业务依据。

3.分类研究构建国有企业采购模式

按照商业一类、商业二类、公益类企业分类，结合采购对象分类（物资采购、办公采购、贸易采购等），根据不同分类，分别构建相应的采购体系和电商模式。

4.更多从企业采购角度考虑采购管理

参考跨国公司采购经验和数字化时代电商模式，从采购管理向供应链管理转变，并结合自身需求进行设计。 （《招标采购管理》编辑部摘编）