招标代理机构现状与发展调研报告
中国招标投标协会秘书处华北、东北调研组
《招标投标法》实施以来，我国招标代理机构得到了快速发展，形成了一个庞大的服务群体，在规范招标活动行为、提高招标工作质量、维护招标市场秩序、促进国民经济建设和社会发展等方面发挥了重要作用。
然而，由于目前我国招投标领域仍然存在一些亟待解决的突出问题，如体制不协调、制度不完善、法律不统一、市场不规范等，严重制约了招标代理机构的发展。
为了反映广大会员的诉求，深入了解我国招标代理机构的生存及发展现状，中国招标投标协会成立三个调研小组，分地区开展调研。本组采取调查问卷和现场座谈相结合的方式调研了我国华北及东北地区6个省的招标代理机构，根据了解有关情况。本组撰写了调研报告，报告分招标代理机构现状及调查问卷基本数据、制约招标代理机构发展的主要问题、我国招标代理机构的SWOT分析和对招标代理机构未来发展的有关建议四部分内容，具体如下。
一、招标代理机构现状及调查问卷基本数据
（一）招标代理机构现状
1、招标代理机构的数量经历了跨越式的大发展
我国1984年开始在工程建设领域实行招投标制，2000年《招标投标法》颁布后，招投标制度得到了全面推行，同时确立了招标代理机构的法律地位，也为招标代理机构的发展提供了契机，十年中，招标代理机构数量迅速增长。据2009年中国统计年鉴显示，仅工程招标代理机构就达4899家，并且数量仍在在逐步上升。
2、随着社会主义市场经济建设的推进和改革的深入，原有的招标代理机构竞争格局正在发生转变
招标代理机构正处于由简单的、低层次的程序服务，向高质量的、高层次的专业技术咨询服务转变。激烈的市场竞争使单纯依靠重招标程序服务的招标代理机构缺乏持续发展的动力，迫使招标代理机构将合法、优质、高效、专业的服务摆在发展首位。有的招标代理机构开始走集团化、延长服务链的道路。
3、我国加入WTO《政府采购协议》谈判的启动，加快了招标代理机构参与国际竞争的步伐，加大了招标代理机构在企业技术力量、专业知识和配套设施及服务方面下功夫，并努力提高技术和管理水平、与国际接轨的迫切性。
（二）调研问卷基本数据
此次调查采取了组织座谈、实地走访、抽样问卷等方式进行。从2010年9月12日-9月30日，调研组先后调研了东北三省、河北、内蒙古、山西等省的会员单位，举办了6次座谈会，共87家会员单位参加座谈，重点实地走访了11家单位。同时，下发调查问卷87份，回收有效问卷85份，对华北、东北地区招标代理机构的生存及发展情况进行了较为全面深入的调查研究。
参与调研的招标代理机构以中小型企业为主，其中大型企业占2%，中型企业占41%，小型企业占57%。
二、制约招标代理机构发展的主要问题
从调研结果看，目前，招标代理机构在数量规模、技术水平、企业建设、规范管理等方面取得了长足的发展。但以下几个方面存在的问题严重制约招标代理机构的发展。
（一）管理体制不协调
一是上位法法律条款口径不一问题。《招标投标法》与《政府采购法》法律条款口径不一问题，增加了招标代理工作中执行难度。尽管《招投标法实施条例》细化了《招标投标法》的有关规定，但两部法律个别条款界定统一，关系着我国招标投标活动的执行标准。
二是地区、行业间协调问题。行业间、地方政府间变相垄断。某些行业和地方行政主管部门自立“规定”，设置门槛，以达到排斥外地供应商的目的；行业之间缺乏协调性和统一性。条块分割、职能交叉、多头管理等问题导致招标代理机构不得不面对政出多门、多种认定、多重标准的“几难”境地。
三是法律、政策执行问题。虽然，我国《招标投标法》实施已有十年，但是一些行业和地方主管部门的理解和执行力度还不够，同时缺乏有效的检查和监督机制，部分法律规章没有得到扎实地贯彻和落实，市（县）级以下地区管理部门尤为明显。
四是部门、行业、地方性监管文件制定的过多问题。一些部门、地方以及建筑市场交易中心仅站在本地区、本部门的立场考虑问题，制定本地区、本部门、本行业的监管规定，制度机制自成体系、缺乏协调，甚至存在相互摩擦，导致招标代理工作无所适从，不仅增加了管理成本，而且时常因为自身利益而相互掣肘、扯皮，降低了行政效能。
（二）制度建设不完善
一是行业信用体系缺失问题。在我国社会主义经济制度不断建立过程中，招投标行业信用体系建设明显滞后，导致招投标行业各方主体信用缺失问题比较突出。已经成为影响招投标行业各方主体健康发展的严重制约因素。由于行业信用体系不健全，缺乏必要的制度约束，行业各方主体违法违规成本太低，严重扭曲了招投标市场的信用关系，导致失信行为的发生。
二是部分规章有待完善问题。招标投标法律制度在我国建立的时间还不长，随着市场化进程的加快，招标投标规章制度还在不断建立和完善的过程中，其中有些规章太粗、有些规章过细，操作中与上位法无法衔接。
三是代理服务收费标准问题。我国招标代理机构服务收费管理办法于2002年印发执行，到目前为止，市场情况已发生很大变化，且现行的招标代理服务收费标准在执行中，还存在最低下浮比例规定缺乏有效监督，下浮不受限制，压价、价格恶性竞争现象较为普遍、工程量清单编制费用不单独计价收费等问题，93.5%的调查单位认为存在招标人恶意压低代理服务费现象。导致代理机构利润微薄，从业人员工资水平偏低、人才吸纳乏力，从业人员素质与招投标活动要求不相适应，行业整体执业水平难以提高。
四是招标代理市场门槛问题。招标代理机构作为服务型的专业机构，因其投资少、市场准入门槛较低等特点，其企业迅速增加，仅黑龙江哈尔滨市就有100多家大大小小的招标代理机构，加之市场缺乏有效管理机制，导致一些无资质、无经营场所、无专业队伍、无评标专家库，甚至无编制招标文件能力的企业或个人进入招标投标代理市场，扰乱了市场秩序。调查中，我们了解到95.0%的代理机构认为投标竞争十分激烈，串标、挂靠行为较为普遍。此外，个别大型招标代理机构在各省的分支机构过多，一个省甚至好几个，无法有效控制分支机构的不良行为。
（三）招投标活动操作不规范
1、招标人问题
调查显示，有的招标人在部分项目，尤其是部分中央投资项目中存在场外运作、规避招标的现象，并且规避招标手段层出不穷。部分招标人对招标投标有关法律法规不熟悉或认识存在偏差，阻碍了招标代理机构有效开展招标活动。
2、投标人问题
有些投标人存在串标抬标，排斥他人等问题，其通过部分联盟或全部联盟，相互勾结和串通，以事先约定投标报价的方式，控制中标结果。或与招标人或代理公司串通，使公开招标流于形式，不仅损害了国家利益，而且破坏招投标正常秩序。
3、招标代理机构问题
有的代理机构专业不专，立场不公。代理机构从业人员素质参差不齐，专业技术力量不够强，无法通过有效服务，为招标项目把关，导致投标人质疑、投诉较多。有的代理公司未站在公正的立场，在代理活动中，以招标人的意图和想法为标准，给招投标市场带来不健康隐患。
4、评标专家问题
一是评标专家专业不对口，不同行业在抽取评标专家时，存在与项目要求不对口现象，导致招标效果不好。二是评标专家素质良莠不齐。除专业技术外，评标专家职业道德水平亟待提高，评标敷衍了事现象比较普遍。三是针对评标专家责任和义务在法律中没有明确规定。评标专家行为不仅没有详细规范，在执行现有的评标专家有关规定时，还存在走过场及执行走样现象。
5、监管部门问题
一是监管不到位。个别地方监管人员对招投标活动行政监督存在走过场现象，监督流于形式，监管内容缺乏规范。二是行政监管主体过多。近年来，随着我国反腐败和反商业贿赂力度的加大，各级纪检、监察、检察、审计、公证等部门也介入到工程建设及政府采购招投标工作的监督，这一方面促进了招投标活动的公开。但是，弊端也随之越加显现，少数执法人员违法、干预招标的问题时有发生。由于监督主体过多，导致职责不明、主次不清、流于形式等问题的出现，弱化了监督，阻碍了工程建设招投标市场的健康有序发展。调查数据显示3.0%的代理机构指出监督评标的除有关行业行政监管部门外，纪检、预防职务犯罪等部门也参与监督；2.5%指出监督人员在个别时候会直接干预评标。三是监管人员执法能力、职业道德和监管质量有待提高。招投标活动中，国家职能监管部门、纪检监察部门、各级政府部门设立的招投标管理办公室以及招标代理机构等涉及招标活动的主体尚未形成一个高度职业化、专业化并能达成协作的完整的职业共同体。
（四）社会认知度不高
近年来，通过政府及行业自律组织的大力推动，招投标诚信自律逐渐成为行业共识。虽然人们对招投标工作的重要性有了更深层次的认识，但存在偏差，认为市场很多招投标活动未符合“公平、公正、公开”原则。这是由于针对招投标工作的宣传力度不大，新闻媒体的报道以负面居多，导致社会上有些部门、单位或人员对代理机构的招投标工作存在着片面的认识，认为代理机构与招标人串通、暗箱操作，其工作人员唯利是图，弄虚作假。整个社会对招标代理机构的工作并不熟悉和了解，导致招标代理机构的社会形象不佳，认知度不高。
三、我国招标代理机构的SWOT分析
在目前招投标市场竞争日趋激烈的情况下,运用优劣势分析法(SWOT分析)对招标代理机构面临的优势、劣势、机会和挑战进行分析。
（一）优势
经过十年的发展，我国取得资质的招标代理机构可以以其政策法律、技术人才、专业和信息优势，为业主提供法律咨询，通过专业代理服务，寻求到质量更优、服务更好的产品与劳务的供应商。招标代理机构通过多方位地为招标人提供咨询，规范采购行为，节省采购成本，提高采购质量。此外，招标代理机构优势还在于其作为招标人与投标人之间的桥梁，组成招标人的买方群体，与投标人构成重复性合作关系，对整个竞争态势起到催化和放大作用，为招标人选取质量好、信誉高、价格合理的投标人，促进市场资源的优化配置发挥了作用。
（二）劣势
招标代理机构作为招投标行业的重要主体，发挥着连接政府与企业之间的桥梁作用。然而，实践中处于重要地位的招标代理机构及其从业人员所拥有的交涉力相当微弱，尤其是在与权力机构和业主的沟通中，尚不具备与二者平等对话和交涉的条件。招标代理机构的权力与责任不对，招标从业人员边缘化问题较为突出。招标代理工作往往受制于招标人、众多的监督方，以及地方各自为政的制度体系的多重规束，其依法执业的独立性空间微乎其微，代理机构甚至用“被绑架”形容他们的执业处境。此外，受到技术力量等方面的限制，招标代理市场上以“程序型”招标代理机构居多。
（三）机会
近年来，国家为巩固和发展扩内需、保增长成效，中央投资不断增加，同时，《招投标法实施条例》的进一步细化完善了招投标配套法律制度，增强了工程建设招投标制度的可操作性，为招标代理机构以规范服务赢得市场、拓展企业发展之路带来了新的机遇。此外，国务院有关部委大力推动电子招标投标法制及技术标准建设，为招标代理机构优化服务，促进服务升级、转变服务方式提供了契机。
（四）挑战
大型国有企业集团和国有控股企业集团的招标机构不断出现，不同程度地挤占了其他招标代理机构的市场份额。与此同时，随着部分行业内部招标代理机构进入市场承揽业务，市场竞争将更加激烈，促使招标代理机构不得不转变经营方式，优化和升级服务产品，参与市场竞争。如何由“程序型”招标代理机构向“咨询型”企业转变，成为招标代理机构必须面临的生存挑战。
四、对招标代理机构未来发展的有关建议
招标代理机构的科学、健康、持续发展离不开三个方面的共同努力,一是招标代理机构要不断提高和完善自身建设和管理水平，二是政府主管部门不断创新和完善招标投标管理体制机制，三是行业协会不断加强行业诚信自律建设与管理，具体建议如下：
（一）对招标代理机构的发展建议
随着我国招投标事业的不断向前推进，法规管制力度的不断加强，以合规经营、预防腐败为原则，强化招标代理机构业务创新和内部管理已成为必然趋势。
业务创新方面，一是以做精做专为目标。根据市场经济发展规律，随着市场发育的愈发完善，社会分工愈加细致，当今经济社会需要招标代理机构的业务范围不是大而全，对招标代理等中介机构的专业程度、服务质量要求越来越高。特色经营、资源整合、做精做专是招标代理机构生存发展的题中之义。因此，找准定位，选择优势行业做深、做透，在最能实现自身价值的领域通过兼并重组进行资源整合，实现规模扩张、效益提升和多种经营，是招标代理机构的必然选择。二是建立招标项目全过程管理机制。根据市场需要，招标代理机构业务需贯穿招标项目的可行性研究阶段、招标投标阶段、后评价阶段管理等各个阶段。三是利用信息技术对传统纸质招投标方式进行改造升级。通过电子招标投标的应用，逐步实现招投标流程无纸化、网络化、信息化，拓展增值服务。
内部管理方面，一是以人才兴业为基础。招标代理机构从业人员是招标工作的具体操作者，其专业技术能力、法律法规知识，尤其是职业道德对顺利完成招标工作具有重要作用。因此，从业人员是招标代理机构发展的基础，培养并造就一支高素质的专业队伍至关重要，从业人员的培训往往占招标代理机构成本支出的很大比例。建立招标采购从业人员的执业资格制度对建设懂技术、善经营、会管理的复合型从业人员队伍具有重要意义。招标代理机构不仅要走出一味追求从业人员数量的误区，更要努力建设成为人才密集型企业。二是建立现代企业管理制度。现代企业制度是适应社会化大生产和社会主义市场经济发展要求，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为主要特征的企业制度，其任务是适应市场、面向未来。新型企业制度与企业文化的充分结合是招标代理机构建立具有特色的现代企业制度的有效选择。
（二）对政府主管部门的政策建议
1、完善体制机制
一是加强科学的政策设计与行业规划，为行业健康发展奠定良好基础。我国立法部门需正视行业发展瓶颈，解决监管多头、部门与行业无法协调统一问题。同时建议与国际规则接轨，尽快实现《招标投标法》与《政府采购法》合二为一。
二是建立信用机制，创造良好的市场环境。借鉴国际信用体制完善国家的先进经验，充分发挥政府、协会、信用中介机构以及信用消费者四个层级的信用体系职能作用，按照市场经济本质要求建立健康的市场机制与市场信用体系，创造适合市场经济发展的良好的招标投标市场信用机制。
三是建立行业检查制度。利用发挥行业自律组织作用，通过政府委托，成立招标投标工作检查组，在全国范围内检查政策及有关文件的落实情况，招标投标活动规范开展情况，形成社会监督、行业检查、责任追究并重的监督管理体系。
四是健立市场准入和清出机制。对招标代理市场规模进行规划并有效控制，应规定凡是公开招标的项目必须由具备代理资质的机构承担。同时建立相应的淘汰机制。
2、尽快修订收费标准
《招标代理服务收费管理暂行办法》由原国家计委于2002年颁布执行，到目前为止，已执行八年，招标投标市场发生了很大变化，如工程建设招标代理的工程量清单计算问题等等。建议尽快修订，按照项目（包）收取服务费，并细化有关规定。
3、建立和完善行业标准
认真学习和研究国外先进国家和国际组织公共采购方面的技术规范，针对我国招投标行业跨行业、跨地区的特点，不间断地制定通用和行业招标投标工作指南或文件范本，并形成有机结合，进一步完善行业标准。
4、规范行政监管行为
一是加强对监管权力的制约和监督，通过细化法律法规的有关规定，建立招投标监管腐败行为的防范长效机制。对越权监管、监管缺位给予纪律处分，依法惩处贪污受贿等违法违规行为。
二是扩大监督范围，强化社会监督。针对行政监管行为，通过信息收集、行业检查、意见征询等方式，定期开展社会监督，及时掌握社会反馈意见。
三是公开招标代理机构服务收费协议。建立招标代理机构服务收费协议公开制度，定期检查协议公开情况，通过提高代理服务收费透明度，解决恶意降价竞争问题。
5、加强企业建设引导
一是通过政策引导，鼓励招标代理机构加强技术力量，根据资源及人才技术优势，建设具有自身特色的招标代理机构，在优势领域深入研究和探讨，做精做专，通过向业主单位提供有价值的咨询服务，形成企业自主招标不可比拟的比较优势。
二是引导企业规范操作，强化内部管理与诚信建设。严格按照标准操作程序进行招投标活动，突出专业代理机构在程序操作规范方面的优势，保障业主的合法权益。健全内部制度，明确组织分工，科学管理，创建实力过硬的企业内部环境。
三是对内部管理规范、专业化程度高、重视招标从业人员队伍培养，招标代理服务质量优异的招标代理机构在资格和行业评优认定上给予倾斜。
6、加快从业人员职业化建设
一是把招标采购从业人员队伍建设提高到人才战略的高度，建立全面系统的招标采购人员培养制度，形成定期培训、定期考核、优胜劣汰的培训体系。
二是推动从业人员职业化发展。加快建立招标采购从业人员准入制度，通过对招标师的继续教育以及动态管理，保证从业人员具备良好的业务水平和执业道德。
三是加强政策宣导，提高从业人员的诚实守信、优质服务及清正廉洁意识。严格从业规范和行为准则，推进从业人员优胜劣汰，完善违法违规行为的惩处机制。
7、发展电子招标投标
一是建立统一的公共服务平台。平台包括违法违规行为记录公告平台、信用考核、投标单位信息查询等服务。通过前期的招标信息公开、从业队伍、从业人员备案、资格审查管理、投标单位的业绩、信用信息建档，统一实行“阳光招标”动态管理。同时，建立不同行业主体数据库，推进行业数据标准化建设工作。为行业各方主体信息共享创造条件。
二是加快建立电子招投标制度。推进电子招标投标技术规范研究工作，为行业互联互通提供基础。如通过实现电子文档存档及备案、异地远程评标等，解决目前招标代理机构文件存档、招投标成本高、资源浪费问题。
三是加强招标投标行业信息化队伍能力建设，提高电子招标投标技术保障水平。
（三）对行业自律组织的工作建议
1、加强行业发展研究
一是以加快发展方式转变为目标，协助政府组织好招标代理机构以及招标投标行业发展政策的研究，结合新形势，积极探索建立招标投标理论体系，为行业提高发展质量、招标代理机构明确发展方向提供指引。二是加深招标采购国际化问题研究，通过对国际形势及国际组织政策等领域的研究，分析国际化趋势对招投标行业各方主体，尤其是代理机构的影响，为行业主体积极应对国际化趋势提供对策建议。
2、促进行业及市场规范
一是营造良好执法环境，引导行业增强招标采购法律法规执行力度，通过对行业规范空白点的研究分析，加强行业规范的广度和深度。二是针对不同主体、不同项目类别，建立并完善招投标行业标准体系，为政府制定和完善符合行业及市场发展需要的行业标准提供政策建议。三是建立健全招标代理机构市场准入和退出制度，推动招投标违法行为记录公告制度的贯彻和落实，进一步完善市场竞争机制,建立对不良行为的警示和惩处制度。
3、推动代理机构技术力量提升
一是完善招标师职业水平考评制度，启动确立“考”、“评”的结合的高级招标师评价工作。建立招标师继续教育制度，推动招标师依法执业，促进招标师人员数量与企业资质申请、年检等工作挂钩。二是强化招标代理机构提高服务技术含量，引导行业由“重企业资质”向“重企业及从业人员业绩”转变。三是加快建立电子招投标制度。推进电子招标投标技术规范研究工作，鼓励招标代理机构利用电子化手段促进服务结构调整、提升服务水平。
4、推进行业诚信建设和自律管理
一是以建立符合招标投标行业发展的诚实信用为目标，完善违法行为记录公告、信用评价体系等制度，形成外部约束机制，体现行业诚实信用的要求。二是强化行业自律管理，强化信用管理的约束和激励机制，规范行业内企业的竞争行为，引导企业守法规、讲诚信、重质量、强管理。三是扩大诚信自律工作范围，由目前的招标代理机构延伸至招投标活动各方主体。
5、更好地发挥桥梁和纽带作用
一是开展会员之间多种形式的交流与合作，如专题调研、学术研讨、论坛、会员交流、会员沙龙等，促进行业间、会员间、国内与国外的交流，进一步搭建会员沟通平台。二是针对招标投标各主体，加大宣传法律法规、实务操作、管理、案例分析以及相关问题的培训力度，加强政策与规范业务执行的正确引导。三是构建信息交流平台，及时反映企业呼声，交流行业信息、介绍经验、提供咨询和服务；多方位地为会员服务。
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