招标代理机构发展现状调研报告
中国招标投标协会秘书处西南、西北调研组
一、前言
随着我国经济建设的日益增长和投资规模的不断增加，招投标事业得到了快速发展，在提高经济效益、保证项目质量等方面发挥了重要作用，已逐渐成为了市场资源优化配置的一种重要的交易方式和手段。而在这一过程中，招标代理作为法律规定的一种民事代理制度，起到了重要作用。招标代理活动也正向着规范、有序的专业代理方向发展。
但近年发现，招标代理活动来自市场各方面的干扰事件日益增多，如来自委托人的不正当要求问题，来自招标代理市场操作不规范的问题，来自评标专家的不能客观公正评标的问题；以及来自行政监督部门非法干预招标投标活动问题等，直接制约和影响了招标代理机构的进一步健康发展。
为进一步贯彻执行我党的科学发展观，促进招标代理活动的健康、可持续发展，中国招标投标协会组织了“招标代理市场生存环境”的专题调研，旨在对招标代理机构的生存环境做深入了解，掌握现状和存在的主要问题，为政府有关部门提供科学决策的一手资料，进而指导招标代理事业健康、可持续发展。
二、调研部署
中国招标投标协会对本次调研活动进行了整体部署，统一制定了调研提纲，分为中南、西南、东北、西北、华东、华北六个片区，由协会专门人员组成了调研组，对招标代理机构生存环境进行调研。
2.1调研内容
本次调研从招标投标环境、行政监督环境、企业基本情况着手，调研内容主要包括以下几个方面：
（1）制度执行情况：国家法律法规在本省执行情况，地方法规、规范性文件对本地区招投标机构是否有特殊待遇或特殊要求；
（2）招投标各个环节（招标、投标、开标、评标、定标、合同签订等项目流程）能否按照国家有关规定的要求执行；
（3）本地行政监督部门对招投标工作的监督力度如何，在监督中是否存在违法干预招标投标活动行为；
（4）招标代理机构自身组织架构，即招标代理机构规章制度建设情况、企业资质、业务情况、从业人员情况等；招标代理服务费收取情况；其他制约招标代理机构发展的问题。
2.2调研方法
采用“集中座谈”与“个别访问”相结合的原则进行调研。分别在兰州、西安、贵阳和重庆召开了四次座谈会，按照招标代理机构性质、规模的不同，邀请招标代理机构进行座谈，会后对其中一些招标代理机构进行深入走访。
2.3调研对象
本次调研邀请了新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西、广西、贵州、四川、重庆、云南等10省市50家招标代理机构进行座谈，会后专门走访了其中11家单位。
2.4资料收集方法
调研采用座谈、走访、统一问卷“三位一体”的方式收集材料，回收有效调研问卷50份。所有问卷经核实后进行编码，输入计算机，然后由小组人员进行统计分析和问题汇总。
三、调研结论
通过本次调研，调研组认为：
《招标投标法》颁布十二年以来，招标代理制度得到了有效的落实，招标代理机构分布和数量满足了我国经济建设发展需要，招标代理成果显著，对提高投资经济效益、保证项目质量起到了应有的作用。但调研也发现，招标投标市场中存在着大量的制约招标代理事业可持续发展的行为和事件，直接制约着招标代理机构的生存与发展，反映问题数据分析见附件。
四、招标代理市场现状
4.1招标代理市场收益情况估算
据初步估算，目前全国约6000家招标代理机构年招标额可达13.90万亿元，与2009年全国固定资产投资总额22.46万亿元相比，招标代理比例达到61.89%左右。
招标代理机构资格主要包括：中央投资项目、工程建设项目、政府采购、机电产品国际招标等四类资格，同时具备四个甲级资质的招标代理机构共有36家。从调研情况看，具备的资质越全，招标代理机构年均招标额越大，统计情况见图4-1，其中“四甲”指具备四个甲级资格的企业，其余类同。
图4-1
4.2 招标投标制度执行情况
调研表明，招标投标制度在各地基本上得到了有效落实，相关数据统计结果见图4-2。
图4-2
招标阶段：有84.61%的调查者认为，其在承揽代理业务时招标人没有出现指定中标人、材料供应商或分包人的情况；近九成的招标项目除在国家指定媒体发布公告外，同时在各级地方政府指定的媒介上发布。
开标阶段：有90%的调查者反映项目开标均由招标代理机构的人员主持开标、唱标并担任记录员，符合国家有关招投标的规定。
评标阶段：有88.46%的调查者反映，评标专家采用随机抽取的方式，在行业行政监督部门或代理机构组建的评标专家库中产生。
定标阶段：有80.77%的调查者反映，项目的中标单位由招标人确定；96.15%的调查者反映，招标项目在评标结束后30天定标；有七成调查者反映，定标前招标人没有与中标候选人进行实质内容谈判。
合同签订阶段：有92.31%的调查者反映，评标结束后30天内可以完成合同签订；有65.38%的调查者反映合同内容与招标文件及中标人的投标文件基本一致；有50%的调查者反映招标项目执行结果较好。
4.3行政监督
通过调查，行政监督有以下几个特点。一是监督体系不断健全。调查者反映，70%的行政监督部门指定了交易场所并对项目进行合同备案，76.92%的行政监督部门没有在监督过程中指定招标代理机构；二是行政监督执法力度不断加强，特别是在项目的开标、评标过程中，有96.15%的调查者反映行政监督部门能够到场监督，73.08%的调查者反映行政监督人员不会非法干预评标活动，同时，80.77%的调查者反映行政监督人员会及时制止他人非法干预评标活动。
五、制约招标代理机构生存发展的主要问题及原因分析
通过本次调研，集中反映出了：招标投标行业制度不统一；地方行政监督部门非法干预招标投标活动；招标代理机构间恶意竞争现象严重等问题，直接影响了招标代理事业的可持续健康发展。
问题1：招标投标行业制度不统一，缺乏有效的制度监管
在调研过程中，反映最强烈的问题就是行业制度不统一问题，各行业主管部门、地方部门，特别地区、县颁布的管理办法不尽一致，一个地方一种做法，加大了招标代理难度，每次招标均需先熟悉地区县的管理办法、准备招标代理机构备案材料和协调各方关系，造成了极大浪费。
行业制度不统一的另一种表现是地方保护主义严重。调查组在西安地区调研时了解到这一问题。据介绍，很多省市代理机构到外地开展业务首先要办理入省登记证、入市登记证，需要提供大量原件、托关系才能在该省、市获得从事招标代理业务的前提条件，部分地方管理部门甚至存在恶意刁难外地招标代理机构现象，直接制约了招标代理事业的发展。
原因分析：《招标投标法》颁布实施以来，招标采购已经变成了国内一种主要的市场交易方式，新的地方保护主义抬头，在“肥水不流外人田”的思想下，地方政府，特别是地区、县级政府部门比照本地企业特点，颁布了一些招标投标管理规定等规范性文件，而其实质则是地方政府或人员与地方企业间存在利益关系，缺乏执政为民的廉洁执政精神。
所以，在《招标投标法》等法律制度基础上，加大执法检查，建立全行业统一的招标投标制度迫在眉睫。
问题2：地方行政监督部门，特别是地区以下行政监督部门非法干预招标投标活动，不作为或乱作为现象严重
通过调研，发现地方行政监管部门，特别是地区以下行政监督部门非法干预招标投标活动严重。
1、地方行政监督部门越权指定招标公告发布媒体，限制招标公告发布范围和地点，加大了招标公告发布成本支出。调查中，西北地区有88.24%、西南地区有84.62%的调查者反映行政监督部门指定了招标公告发布的媒介和地点。
2、部分行政监督部门直接指定招标代理机构，侵犯了招标人权利。调查中，西北地区有17.65%、西南地区有23.08%的调查者反映行政监督部门在一些项目上直接指定了招标代理机构。
3、行政监督机构与交易中心一套人马、两块牌子，指定招标采购交易中心、要求招标人按其规定标准缴费现象严重。调查中，西北地区有76.47%、西南地区有69.23%的调查者反映行政监督部门指定了交易场所，要求招标项目进场交易，并按其规定交纳费用。
4、部分交易中心集中收取投标保证金，强行代行招标人接收投标权。调查中，西北地区有35.29%、西南地区有57.69%的调查者反映一些行政监督部门指定的交易中心集中收取了投标保证金。
5、地区以下行政部门人员参加开标索要报酬现象严重。调查中，西北地区有76.47%、西南地区有88.46%的调查者反映政监督部门人员到场监督开标。同时，一些与招标投标过程监督无关的部门也要求参与开标，强行索要报酬现象严重。用调查者的话，“除计划生育部门没到场外，其他行政部门均到场”索要费用，有的不仅为自己索要，还要为没有参加会议的主管领导和同事索要。一些行政监督部门的人员更是喊出了要“享受评标专家的待遇”的话，认为他们在评标现场工作时间与评标专家一样，置党纪国法于不顾。距陕西省调查者初步统计，行政部门人员到开标、评标现场索要的费用，甚至高于支付评标专家的费用，占到了开标、评标费用的50%以上。
6、行政监督机构借推行电子评标软件之名，强行收取费用。陕西一些地区行政监督部门指定一种工程量清单电子评标软件，强行要求各招标代理机构、投标人购买某公司生产的这种软件进行招标或投标，同时评标时指定该公司的固定人员进行操作，分析工程量清单报价差异，要求评标委员会签字确认，该操作人员享受评标专家的劳务费。该种做法，因评标软件和操作人员相对固定，易引起新招标投标过程中的新的腐败问题，同时也加大了招标代理机构的费用支出。
原因分析：地方一些行政监督部门及人员与交易中心、企业存在一定程度上的利益关系，缺乏“依法行政”和“甘做人民公仆”的思想，把地方局部利益和个人利益作为“维护地方经济繁荣”的工作出发点，进而违法干预插手招标投标活动。
问题3：招标代理机构间恶意竞争现象严重，急需规范
1、招标代理市场竞争激烈，恶意竞争现象日趋严重。本次调查中，有90%的调查者反映当下招标代理竞争程度日趋激烈，已经演变成了恶意竞争的局面。
2、招标人违规压低招标代理服务费、地方行政监督部门规定代理机构选择采用比选，直接导致招标代理服务费恶意竞争现象，收费普遍低于国家收费标准。本次调查，西北地区有82.36%、西南地区有88.46%的调查者反映招标人在委托代理过程中，采用各种方式在国家招标代理服务收费标准基础上，违规压低招标代理服务费。
调查者普遍反映，大多数招标人把招标代理堪称是一种简单的“走程序”工作，一个1000万元左右的项目，招标人仅支付几千元的服务费；同时，在市场恶意竞争情况下，一些企业为争抢代理项目甚至出现“零收费”、“零报价”现象。据部分调查者反映，2004年-2010年，该招标代理机构实际收取服务费占应收取招标代理服务的比例从2004年的81.5%，逐步下降到79.5%、78.7%、65.6%，到2010年已经降至60%,个别项目甚至已经降到收费标准的40%-50%。一方面招标代理服务收费水平逐年降低，另一方面地方行政部门的人员又迫使招标代理机构不得不增加一些额外支出项目，极大地影响了招标代理事业的发展。
原因分析：招标代理市场存在资格出让、出借，挂牌承揽业务现象，而地方一些行政监督部门颁布执行的“招标代理机构比选办法”，又把招标代理服务费作为主要的比选指标。一些小公司和挂牌机构为招揽业务而竞相进行价格竞争、压低代理费，有的更是通过这种方式“明招暗定”代理机构，再通过其他方式给其补偿，致使一些大的、管理规范的招标代理机构不愿意参与“比选”，严重制约了招标代理事业健康发展。
六、促使招标代理事业健康发展的一些建议
招标代理是《招标投标法》中为进一步维护国家利益、社会公共利益和当事人合法权益、提高经济效益、保证项目质量，帮助招标人减少采购失误，进行专业化建设提出的一种委托代理制度。实践表明，《招标投标法》颁布实施以来，该项制度在贯彻法律宗旨方面，确实起到了积极有效的作用。但同时也应看到，本次调研发现的问题，如不及时解决，必将在一定程度上制约招标代理事业的健康发展。
为此提出以下建议如下：
建议1：完善法制建设，加强依法行政的指导与监督
主要有以下几个方面：
（1）进一步完善招投标法律体系的建设工作，完善招标投标法律制度的统一。要求各省政府在《招标投标法》及其实施条例基础上，建立全省统一的招标投标制度；同时，规定其下属的地区、县政府不得再出台与招标投标有关的规定、管理办法等规范性文件，彻底改变那种一个地区，一个做法的混乱局面；组织《招标投标法》和《招标投标法实施条例》执法检查工作，彻底清理地市级以下政府及其部门颁布的招标投标管理办法、规定等规范性文件，进而形成统一的招标投标制度。
（2）进一步提高行政监督人员依法行政的能力。按照我党建设高效廉洁执政队伍的要求，加强对行政监督人员的基础素质和为国为民奉献精神教育，监督过程中严格要求自己，不假借行政监督之名非法干预招标投标活动。
（3）监察机关要切实依法履行好对辖区内招标投标行政监督人员的监察，彻底改变行政监督那种有法不依、有章不循，以及不作为、乱作为，从而有害于招标投标市场健康发展的局面。
建议2：规范交易中心的设立及办事程序，界定清其法律性质、地位和作用
主要包括以下几个方面：
（1）进一步明确交易中心为招标投标的中介服务机构，其作用在于提供当事人一个交易场所或平台，进而服务于招标投标交易活动，不具有行政监督及管理职能；彻底清理地方一些部门行政监督与交易中心“一套人马、两块牌子”的现象。
（2）彻底切断各地交易中心与行政监督机构之间的利益关系；同时，交易中心只能按其向当事人提供的服务内容，依据价格管理部门规定的标准收取相关服务费用。
建议3：规范招标代理机构行为，推动招标代理机构向专业化、多元化方向发展；定期开展招标代理服务收费检查工作，严惩恶意扰乱招标代理市场的行为
主要包括以下几个方面：
（1）利用市场优胜劣汰机制，促使招标代理机构向专业化、多元化方向发展，以便更好地服务于经济建设；同时，采取对招标代理项目随机抽查等方式加强市场监管，对许可他人滥用其营业执照、资格证书等扰乱市场管理的行为进行严惩。
（2）加强对从业人员能力和素质的培养考核工作，加快招标师职业资格及其继续教育等规范从业人员的制度建立；同时，加大从业人员业务素质的培训和法律意识强化工作，推动其整体实力的提高。
（3）规范招标人选择招标代理机构的行为，定期开展招标代理服务费收费检查，及时查处那些违反《招标投标法》和《价格法》的确定或获取招标代理项目的机构和人员，维护法律的严肃性。
建议4：加快建立信用评价机制，引导招标投标活动诚实守信
主要包括以下几个方面：
（1）组织专家研究并建立招标投标信用评价机制；有步骤地开展对招标代理机构的信用评价和创优单位的表彰活动，提高企业自律和诚实守信意识。
（2）督促各地加快进行招标投标违法行为记录公共平台的建设工作；严格按照《招标投标违法行为记录公告暂行办法》公告当事人违法违纪行为以示警戒，进而形成诚信交易的社会风尚。
（3）进一步发挥行业组织在行业自律方面的作用，开展对招标代理机构诚实守信的检查工作；同时，建立“守信获奖、失信受惩”的机制，进而倡导招标投标活动当事人诚实守信。
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